从实施退耕还林政策到生态补偿机制建立

宋新伟 王景宜 马俊杰

　　摘 要 退耕还林政策的实施对我国生态环境的恢复起到很大促进作用，本文就退耕还林政策实施过程和保护 退耕还林成果中 存在的问题进行了分析，并提出了解决办法。

　　关键词 退耕还林 生态建设 对策

　　二十世纪末本世纪初我国出现了三大生态事件，它们是 1997年黄河创记录断流226天；1998年长江大洪水和近年在北方地区频发的沙尘暴。这种长期似乎沉默的，远离中心城市的生态破坏所积累的后果，终于以种种危机的形式轰动全国，它再也不能被回避了。人们真正感受到生态危机的到来，它标志着中国环境史的一个新时期的到来，标志着生态保护开始上升为中国环境的首要问题。为此国家出台实施了包括“天保工程”，“退耕还林工程”等在内的六大生态恢复工程，其目的就在于加速恢复长期遭受破坏的生态体系，减少、避免重大恶性自然灾害的发生。使我国经济和社会走向良性的可持续发展轨道。

1、退耕还林政策实施中出现的问题

　　短短几年，退耕还林政策的实施取得了很大的成就，不少地方的山川绿了，植被厚了，但存在的问题也不能忽视。

1.1政府主管部门在退耕还林工程实施中积极性不高，缺乏长期打算

　　退耕还林的多数地区经济相对落后，中央采取手段给予补贴支持，这无疑提高了农民退耕还林的积极性。但退耕还林工作涉及千家万户，地块分散，操作程序多，林业部门的工作量很大，需要一定的工作经费，但国家投入的经费都直接发放到农民手中，林业部门没有这方面的经费，同时国家又不允许林业部门开展有偿服务，使林业部门经济包袱沉重，而一般国家确定的退耕还林地区财政状况普遍较差，不可能拿出较多的资金补贴，从而使退耕还林工作部门工作的积极性不高，形成“行政长热、农民短热、行业不热”的现象。因此县、乡镇政府积极鼓励农民退耕还林等，林草兼种就是想多拿几年国家的财政补贴，完成退耕还林的政治任务，体现政绩，而很少为农民的将来打算的短期行为。

1.2 退耕还林对当地经济发展的影响

　　国家退耕还林政策中，对所退出的耕地进行政策性补贴，一时解决了农民的温饱问题，使农民的积极性很高，为拿到补贴，对林木的看护都很用心，树木的成活率都较高。但退耕还林的目的在于保护、恢复自然生态体系，并起到促进和带动地方经济发展的作用，所以这点投入是远远不够的，但是，如果这个问题不能有效的处理好，后患无穷。从长远来看，财政补贴只能给当地农民短期补偿，并不能使农民长期致富，农民是生态环境的保护者，也是生态环境的破坏者，一旦财政补贴期限过去，农民生存受害，他们又会重操旧业，滥砍滥伐，毁草毁林，这决不是危言耸听。因此，选择怎样的路径使生态环境建设与退耕还林地区脱贫致富结合起来，走良性循环的道路是一个十分棘手而又很难彻底解决的问题。

1.3 忽视退耕还林质量的现象较为普遍

　　侧重退耕数量，忽视质量的现象比较普遍。这首先体现在草籽、苗木的选择上，退耕还林后，草籽、苗木的需求量剧增，发给农民每亩 50元种苗款无疑是杯水车薪，因此就出现了为完成退耕还林任务而种植低等草、树的情况，特别是牧草，如果质量太差，就不可能有多少经济效益。再就是个别地方贪大求洋，不考虑当地生态状况，甚至引进国外的苗木，不但引进物种未成活，还破坏了原有的生态植被。另外就是种下苗木的管理上也存在诸多问题，如成活率低、不能与当地地貌环境等相适应现象存在，大大降低了退耕还林的质量，降低了还林的作用。

1.4 退耕还林政策缺乏市场激励机制

　　生态环境资源是公共资源，一方面生态环境往往由政府控制，没有与个人经济利益挂钩，缺乏普遍的群众基础；开展退耕还林的地方多为偏远、贫穷地区，再加上个人素质、信息闭塞、知识结构不合理等方面的问题造成退耕还林的成果很难转化为经济利益，长期下去，承担退耕还林的个人，就背上了沉重的经济负担。如陕西省清边县牛玉琴一家，从1985年起植树种草，治理沙漠11万亩，林草覆盖率达60%以上，她本人获得联合国环境金奖，专家评价其生态效益、经济价值连城，而她们一家如今却负债达几十万元。另一方面，由于土地、山林等生态资源产权模糊，导致农民粗放经营，滥砍乱伐等短期行为，其结果是局部得到治理，而整体恶化继续，治理赶不上破坏。

2、树立以人为本、坚持科学发展观是解决好生态保护与农民致富关系的基础。

2.1 调整退耕还林政策，调动各方面的积极性，使退耕还林工程良性发展。

　　退耕还林地区多数在我国的中西部地区；地方财政均比较困难，中央应适度调整政策，增加退耕还林、还草林业部门的补贴，减轻地方财政的压力，调动林业部门在退耕还林工作中的积极性，再就是允许农林专家在退耕还林工作中进行有偿服务，充分调动专家们的积极性，为农民群众更好的开展植树、种草工作提供技术支持，包括设计技术路线图、研究长期发展对策，以及苗木供应、病、虫害防治等。使退耕还林工作能够持续、良性进行下去。

2.2 解决好生态建设与农民致富并进的问题

　　生态建设的目的就是当地经济的可持续发展，中央财政补贴是暂时、短期的，而引导农民发展可持续经济，走致富发展的道路则是政府的长期任务，只有经济发展了，农民致富了，生态建设的成果才能保住，因此，解决当地经济持续发展是解决生态建设持续发展的关键。因此，首先要加强宣传教育，提高全民对退耕还林重大意义的认识；其次是通过科技创新，提高资源更新速率；再就是充分利用当地资源优势，在坚持资源开发利用率≤资源更新率；畜牧发展规模≤饲料及草场的承载力的原则下，大力发展特色农业，形成即考虑经济效益，又重视生态效益的格局。再就是动员各方力量参与到退耕还林工作中来。对每一项退耕还林工程可以通过公开招标的方式进行，谁能干好就让谁干，还可以让农民自愿与公司签定契约，将退耕还林工程从农民的手中转移到专业公司中实施；同时农民从退出的土地中获得一定的补偿，或者是农民以土地入股的方式参与退耕还林的开发性股份中来，使市场机制推进退耕还林进程。最后就是国家应对生态效益显著，经济效益一般的特殊情况给予经济补偿，使生态效益能够转化为经济效益，避免牛玉琴等治沙大户负债现象的再现。

2.3 运用科技手段，提高退耕还林质量

　　要把握好退耕还林的质量，首先从苗木、草籽的选择上把关，要看这些树种是否适合当地的地貌和气候的生态系统，这里包含了其它完整的从初级到高级的食物链。再就是封山的重要性，只有通过封山育林，才能使人工栽种的苗木与当地生态体系逐步治合，最后形成统一的生态体系，才能使退耕还林接近自然生长的原生林，通过一定时间的磨合，才能基本具备原生林对自然灾害的自我适当和恢复能力，并形成生物多样性的育孕育机制。从而达到恢复自然生态体系的目的。对于还草的质量要求就是从低级到高级逐步演化，在条件允许的地方种植牧草，适应发展畜牧业。而条件不允许的地方则“宜荒则荒，宜什么草则种什么草”。特别是西部高寒地区，生态体系整体的脆弱要求人们尽可能不再干预自然生态环境，最好是实行生态移民，生态建设就会成功，这是专家们共同的忠告！

2.4 建立科学的生态补偿机制

我国西部地区是江河的源头，也是风沙的源头，是重要的生态功能区，保护好了，全国受益。国家出台的退耕还林政策，其主要目的也就是为了保护好江河源头的生态环境，使中下游无后顾之忧。但是保护生态环境是有代价的，我国的西部地区是国家最贫穷落后的地区，仅仅靠退耕还林的政策性补偿是远远不能解决该地区广大农民脱贫致富，而要保证退耕还林的成果就必须解决生态保护区农民的脱贫问题、致富问题。农民既是生态环境的保护者，也是破坏者，如果不能处理好保护与致富的关系，农民生存利益受到损害，他们又会重操旧业，滥砍滥伐，毁草毁林，这决不是危言耸听。这就是生态补偿机制的基本依据，开征生态补偿税。通过一定的政策手段，让中下游地区生态成果受益者付相当的费用，引导西部农民走保护生态致富的道路，使农民在提高环境意识，自觉保护自然生态环境的同时也能获取一定的利益。如在怒江梯级电站开发问题上，当地政府的态度和有关专家形成鲜明对照。而澜沧江电站修建对自然生态的影响和当地失去土地农民更加贫穷的对照就很能说明问题。如果完善的生态补偿机制得以实施，怒江州、澜沧江地区及当地农民的收入依靠保护自然生态得到一定补偿，那么他们就是最好的自然生态保护者。

参考文献：

1.曲格平.关注生态安全之三：中国生态安全的战略重要和措施.环境保护，2002，8

2.郭薇.治沙英雄成了欠债大户.中国环境报，2003，8，7

作者：宋新伟 陕县环境监测站站长 高级工程师

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