推进我国可持续发展法制化的探讨

许燕杰 　　（漳州市环保局 福建漳州 363000 ）

〖摘要〗 可持续发展已经成为党和国家进行社会主义建设的一项重要方针政策，对我国 21 世纪初实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大的战略意义和现实意义。但是，由于我国可持续发展的法制化尚未完善，一些现行政策和法规与实施可持续发展战略的实际需求之间的矛盾，直接影响了我国可持续发展的进程。本文拟从我国可持续发展法制化建设的现状和需要出发，分析和论证建立与完善适合我国国情的可持续发展的法律体系、行政管理制度、支持体系和监督体系，并提出促进我国可持续发展法制化的对策与措施
，以加快推进可持续发展战略的实施，确保在本世纪初实现全面建设小康社会的宏伟目标。

〖关键词〗 可持续发展 法制化 探讨

1 ．可持续发展的战略地位与法制化的意义

　　从 1992 年联合国召开环境与发展大会并通过了《里约宣言》、《 21 世纪议程》以来，可持续发展问题受到了人们的广泛重视，在经济、社会、技术和环境保护等领域得到了广泛的应用，成为全世界普遍认同的一个经济、技术和社会发展的基本方略和指导思想。我国政府率先组织制定了《中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》，江泽民同志在党的十六大报告中把可持续发展能力不断增强作为我国现阶段全面建设小康社会的重要目标之一，新党章也把实施可持续发展战略作为党的主要方针政策之一， 2003 年 1 月国务院又制订了《中国 21 世纪初可持续发展行动纲要》，提出了我国可持续发展的目标、重点领域和保障措施，为我国实施可持续发展战略提供了政策依据。同时，在近年来新颁布的有关法律法规中（如《森林法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等）也把可持续发展作为一项资源管理与环境保护的基本原则（有的学者认为：可持续发展属于凭借国际和国内环境法基本原则来实现的国际和国内环境法目的价值的范畴，它本身不是基本原则 ① 。）。

　　我国是一个经济相对较落后而且地区发展很不平衡的大国，人口众多、人均资源占有量低、生态环境比较脆弱，新的经济发展目标和当前的实际情况要求我们将经济发展同资源、环境、人口等多种因素结合起来，统筹考虑，走靠内涵扩大再生产之路。因而走可持续发展的道路是中国富国强民、实现现代化的唯一出路。在现阶段，可持续发展已经成为党和国家进行中国特色社会主义建设的一项重要方针政策，对我国 21 世纪初实现全面建设小康社会的目标具有重大的战略意义和现实意义。但是，由于我国可持续发展的法制化尚未完善，一些现行政策和法规与实施可持续发展战略的实际需求之间的矛盾，直接影响了我国实施可持续发展战略的进程。因此，推进我国可持续发展的法制化，是实施可持续发展战略的必然选择，是贯彻党的依法治国方针的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必要保证。

2 ．推进我国可持续发展法制化建设的探讨

2 ． 1 建立完善的可持续发展法律体系。

2 ． 1 ． 1 可持续发展应当成为我国的一项宪法原则，以作为可持续发展法律法规的立法依据。可持续发展已经成为党和国家的一项重要的方针政策，对实现我国的社会、经济、人口、资源与环境的协调发展起了重大的促进作用，但到目前为至，可持续发展尚未成为我国宪法的一项原则。因此，笔者认为应当通过宪法修正案的方式，在宪法中增补可持续发展的内容。其理由如下：一是近 20 年来，可持续发展已经是我国当前党和国家的一项重要的方针政策，有必要以宪法的原则规定来保证其实施的稳定性；二是可持续发展的内容涵盖了社会、经济、人口、资源与环境协调发展等全局性重大问题，有必要以宪法的原则规定来加以确认；三是我国履行《里约宣言》、《 21 世纪议程》等国际义务的需要。

2 ． 1 ． 2 必须加快可持续发展法律法规的制定，形成系统完整的法律制度。目前，我国有关可持续发展的法律法规主要见于一些资源管理和环境保护等法律法规之中，尚没有可持续发展的专门立法，不利于可持续发展战略的实施。因此，笔者建议：一是按照《中华人民共和国立法法》的规定，由全国人大常委会尽快将《中华人民共和国可持续发展法》列入立法计划，组织有关部门和专家提出法律案，并由人大常委会讨论予以通过实施；二是在可持续发展尚未完成专门立法前，可由全国人大常委会授权国务院对可持续发展战略的实施制定行政法规，尽快进入实施；三是鼓励制定促进可持续发展的地方法规，由全国各地根据当地实施可持续发展战略的条件差异，因地制宜地制定地方性可持续发展法规，以利于各地区的可持续发展战略的实施。

2 ． 1 ． 3 在可持续发展法制化尚未健全的情况下，应当通过健全和完善可持续发展的方针政策与规章制度，促进可持续发展战略的实施。虽然可持续发展已经是党和国家的一项方针政策，但是要成为国家的法律制度则必须经过立法的程序，需要较长的时间才能完成。因此，有必要在现有的可持续发展方针政策的基础上，通过健全与完善，形成配套完备的可持续发展方针政策与规章制度，以确保现阶段我国可持续发展战略的顺利实施。

2 ． 2 完善可持续发展的行政管理制度。

2 ． 2 ． 1 建立可持续发展综合决策机制，提高政府的可持续发展决策水平。可持续发展涉及到社会、经济、技术、资源与环境等方面，涉及面广、影响深远，其决策必须依据一系列科学化的过程，才能避免决策失误。因此，应当以立法的形式建立一套完善的科学化综合决策机制，作为可持续发展决策的依据，以提高政府的可持续发展决策水平，促进可持续发展战略的实施。试行建立重大国家建设工程项目和区域开发的“可持续发展战略评估制度”，作为政府决策的依据。

2 ． 2 ． 2 建立各级政府行政首长负责制的可持续发展管理体制。可持续发展战略的实施，行政决策和领导是首要关键问题。因此，应当建立以各级地方政府领导为责任承担者的行政首长负责制，坚持党政领导一把手亲自抓、负总责的制度，在法律法规中明确规定各级地方政府主要领导应当对当地的可持续发展状况承担行政领导责任，并把当地可持续发展的评价结果作为考核各级地方政府领导政绩的主要内容。

2 ． 2 ． 3 构建以政府各职能部门分工协作为管理手段的工作目标责任制。可持续发展牵涉到社会、经济与环境等各领域，需要政府各有关职能部门的紧密配合与通力协作。因此，必须建立政府工作目标责任制，把可持续发展的各项工作任务分解到有关职能部门加以实施，并将实施可持续发展战略的评价结果作为定量考核职能部门和干部工作实绩的主要依据，做到目标、责任、措施到位，确保落实。

2 ． 2 ． 4 强化政府的行政管理职能，提高行政执法水平。要根据国家承诺的国际义务和实施可持续发展战略的方针政策与法律法规的需要，结合政府机构与管理职能改革的要求，强化政府对可持续发展的宏观调控作用，合理设置可持续发展管理部门和职能分工。行政管理人员要求应由具有较高业务素质和行政执法能力、具备相应资格的人员担任，并通过一定的专业培训以提高行政执法能力与水平。做到严格依法行政，加强执法监督，切实保证可持续发展的各项法律制度得以实施。

2 ． 3 健全可持续发展的支持体系。

2 ． 3 ． 1 调整与完善国民经济统计指标体系，科学地反映可持续发展的状况。目前国内外对可持续发展评价指标体系的研究发展很快，中国科学院已初步制定了我国可持续发展指标体系 ② 。但是，目前在我国的国民经济统计指标体系中尚未纳入可持续发展的指标，不利于对可持续发展状况进行科学的综合评价。因此，应当尽快对国民经济统计指标体系进行调整与完善，增加科学反映可持续发展状况的有关指标，以作为综合考核和评价可持续发展情况的依据。

2 ． 3 ． 2 加快制订可持续发展的标准体系。为了科学地衡量与评价可持续发展的水平，应当根据符合我国国情、多层次的可持续发展指标体系，尽快组织有关部门和专家制订有关的可持续发展监测与评价的国家标准，以作为综合考核和评价可持续发展情况的依据，才能科学地、准确地评价可持续发展的状况，促进可持续发展战略的有效实施。

2 ． 3 ． 3 建立可持续发展信息数据库，形成社会信息共享。为了衡量与评价可持续发展的水平，应当抓紧建立适应于政府决策的信息共享网络，以及国家公共基础数据库、人口、社会经济、资源、生态、环境和灾害等信息库，实现基于高速网络基础上的、面向社会各界的、具有数据分析与处理能力的信息共享和信息服务体系，以促进可持续发展战略的实施。

2 ． 4 构建可持续发展的监督体系。

2 ． 4 ． 1 完善政府目标责任制考核制度，建立政府内部行政监督机制。可持续发展战略的实施主要体现为政府的行政行为，应当在行政法规、规章制度中明确规定政府内部行政监督机制，通过工作目标责任制的考核，检查和监督可持续发展战略的实施情况，并及时追究重大违法行为，以确保可持续发展战略的顺利实施。

2 ． 4 ． 2 完善法律责任追究制度。可持续发展的实施关系到国家全局性利益，对于重大的违反可持续发展的方针政策、法律法规的行为和责任人员，必须依法追究其行政的、民事的、刑事的法律责任，才能确保可持续发展战略的顺利实施。因此，应当在可持续发展的法律法规与政策中明确规定法律责任追究制度，以依法打击重大的违反可持续发展方针政策、法律法规的行为，确保可持续发展战略的实施。

2 ． 4 ． 3 强化社会监督机制，完善公众参与制度。公众参与是实施可持续发展取得成功的关键，《 21 世纪议程》明确指出“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与。”。因此，必须根据我国社会主义民主与法制建设的特点，强化社会监督机制的建设，通过立法的形式，建立与健全公众参与可持续发展的制度。对牵涉到区域可持续发展的重大决策，必须尊重公众的知情权，广泛征求公众的意见，采取不同的形式让公众参与决策过程的各阶段。要充分利用新闻媒介宣传导向和议论监督作用，对重大的可持续发展决策和实施过程要通过政府的信息公告等方式让社会公众了解，并加以监督。

3 ．促进我国可持续发展法制化建设的对策与措施

3 ． 1 加快可持续发展的立法步伐。人大、政府要把可持续发展纳入当前优先安排的立法工作计划，加快研究、制定有关的法律法规，修改完善现有的可持续发展的法律法规，形成基本完善的可持续发展法律制度；各地区要按照国家的法律法规，根据当地的实际情况，因地制宜地制定和实施相应的地方性法规，以促进发展各具特色的区域性可持续发展模式和道路。

3 ． 2 加强领导，完善可持续发展的综合决策制度。可持续发展是事关全局的社会系统工程，各级政府应当切实加强领导，认真贯彻实施可持续发展战略，把可持续发展的各项工作任务纳入政府的日常工作议程，确保将可持续发展工作纳入相关的战略、规划和计划，并且贯穿到计划实施的全过程；建立和完善严格的责任制，做到任务明确、责任到位，逐步将实施可持续发展战略的评价结果作为考核干部政绩的主要依据。在可持续发展的政府决策过程中，要统筹兼顾，坚持科学化、民主化的社会、经济、人口、资源与环境的综合决策，以避免出现重大的决策失误，确保可持续发展的顺利进行。

3 ． 3 抓紧相关配套管理制度的建设和评价指标与标准体系的制定工作。各级政府要建立健全有关可持续发展的各项相关配套管理制度，落实工作目标责任制，强化对社会、经济、人口、资源与环境等可持续发展的管理工作。国家要抓紧研究、制定可持续发展的指标体系和标准体系，形成配套的与国际接轨、适合我国国情的可持续发展评价指标和标准体系，以科学分析和评价我国可持续发展的进展情况。

3 ． 4 提高社会监督和法制化管理水平。要进一步健全与完善可持续发展的社会监督机制，使社会监督尽快走上科学化、民主化、法制化的轨道；健全与完善公众参与综合决策的渠道，建立重大项目和重大决策的“可持续发展评价制度”，对重大的可持续发展决策和实施过程要通过政府的信息公告等方式让社会公众了解，并加以监督。

3 ． 5 强化可持续发展的宣传教育，提高全民可持续发展意识。实施可持续发展战略是一项长期的社会工程，需要广大干部群众的积极参与，必须在全民中广泛开展可持续发展的宣传教育活动，充分利用学校、新闻媒体和社会议论的作用，采用广播、电视、报刊等各种宣传教育手段，让广大干部群众深入了解可持续发展的理论、知识和国家的方针政策、法律法规，提高全民的可持续发展的意识，以自觉地促进和维护社会、经济、人口、资源与环境的可持续发展，确保我国在本世纪初实现全面建设小康社会的宏伟目标。

注释：

•  常纪文 . 可持续发展的环境法属性问题 . 中国环境报， 2003 年 2 月 22 日

② 秦大河等主笔 . 中国人口资源环境与可持续发展 . 新华出版社，第 907 — 912 页

主要参考文献：

1 、国务院 . 中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书 .1994 年 3 月 25 日国务院第 16 次常务会议讨论通过

2 、国务院 . 中国 21 世纪初可持续发展行动纲要 . 国发 [2003]3 号

3 、全国人民代表大会 . 中华人民共和国立法法 .2000 年 3 月 15 日第九届全国人民代表大会第三次会议通过

4 、张坤民主笔 . 可持续发展论 . 中国环境科学出版社， 1999 年 6 月第三次印刷

5 、秦大河等主笔 . 中国人口资源环境与可持续发展 . 新华出版社， 2002 年 5 月第一版

作者简介；许燕杰，男，出生于 1951 年 11 月 15 日，法律专业本科毕业， 1992 年获得国家律师资格，漳州市环境保护局规划法制科主任科员（主持工作），从事环境保护规划管理和环境保护法制工作。

主要科技成果：获得漳州市 1996 — 1997 年度科技进步奖三等奖，漳州市第四届（ 1999 — 2001 ）优秀自然科学论文三等奖，漳州市 2001 年度科学进步奖三等奖，福建省“九五”环保科技成果奖， 10 多篇论文在中国环境学会、华东六省生态网年会、福建省环境学会年会上交流。

联系地址：漳州市胜利西路 136 号丹霞大厦漳州市环保局规划法制科。

联系电话： 0596－2522857 E－mail ： xuyj2006@yahoo.com.cn 邮编： 363000

关闭窗口