| 摘要：随着社会主义市场经济体制的不断完善，20世纪80年代以来我国编制的一些城市总体规划，暴露出许多适应性方面的问题。笔者通过剖析城市总体规划8个方面的特征和当前城市总体规划所处的时代背景，对我国现行的城市规划理论和实践进行了反思。如何编制动态的、既具有科学性，又有弹性的城市总体规划？改革之后的城市总体规划应该如何操作？作者提出了将传统的城市总体规划进行分解的革新方案。
关键词：城市总体规划、理论、实践、革新
1、20世纪80年代以来我国城市总体规划实践的回顾
20世纪80年代，在国家的重视、政府的组织下，我国的城市包括绝大部分县城和建制镇，都完成了城市总体规划的编制。时过不到10年，随着计划经济的淡出，社会主义市场经济体制建立并不断完善。80年代那一轮反映计划经济时代特征的总体规划与社会主义市场经济的适应问题越来越明显。因此，上个世纪90年代国家建设部就组织了新一轮城市总体规划的修编。但是，实践证明这一轮总规受到社会的冲击更大，有的总规在上报的过程中就发生了大的调整和突破；有的总规刚刚批准，有关政府就觉得不能满足城市发展的要求。于是，冲破原有规划界线的“意向规划”、“概念规划”、“发展战略规划”纷纷出台。规划实施过程中的大拆、大建，大广场、大马路，城市建设中的大攀比热浪波及全国。尽管国家有城市规划法，但是在实施中，总体规划还是缺少制度性的保障，静态的规划结构不能满足市场经济发展的需求，以规模控制为目标的传统规划思想，不能适应城市快速发展的变化，长远的规划方案无法控制当前的建设行为，理想化的规划目标经不起现实的叫板，而对近期规划的重视不够又直接影响到总规的控制能力，兼之规划内容复杂、编制审批周期长，使城市总体规划在指导城市建设方面，经常处于被动的境地。
鉴于这种情况，2002年国务院下达了《关于加强城乡规划监督管理的通知》。国家计委、建设部等9部委紧跟着做出反应，下发了落实这个文件的具体规定，作为一种应急措施，提出用近期规划进行控制，要求各地立即编制城市建设的近期规划，否则2003年7月1日起将停止新建项目的审批与建设。这说明，总体规划的长效控制作用在实践中受到了质疑。前年国家建设部和发改委等4个部委又联合下达了“关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设”的文件。针对社会上继续存在圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题，2004年国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出了最严格的土地管理制度。看来社会上，尤其是城市建设领域内的浮躁之风，还没有得到完全控制。
20世纪80年代，有人说，我国的城市规划进入了又一个春天，各种规划思潮勃发，城市规划人员有了用武之地，随着国家城市规划法的颁布和实施，各级政府和领导的城市规划意识和对于规划实践的重视明显加强。但是另一种实情，却是总体规划不断地受到冲击和突破，规划人员事实上经常在扮演——在权力指挥下的绘图员工作。人们不断惊呼“规划跟不上变化”！城市总体规划受到的待遇，往往不同程度地都经历了“赞誉——冷落——搁置或篡改”这个过程。难道我们可以一味责怪社会变化得太快或责怪别人不尊重规划，而不去反思传统的规划理论与规划实践吗？
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城市总体规划特征的分析与认识
什么是城市总体规划？中国大百科全书上的解释是：“在一定空间范围及一定时间内，城市各项发展建设的综合布置方案”。因此，它是城市用地的一种预安排。它跟纯粹的科学尤其是自然科学不同，即便是规划的技术性工作，也明显带有人性化的社会色彩。现有城市总体规划的理论基础，依据的是对过去城市规划经验与规律的认识，表现的是对城市未来发展目标的想象和推测。由于不论过去和现在，城市状况千差万别，人类受认识能力和对城市改造能力的制约。这种建立在理解基础上的解释和认识，主观性的成分在所难免。进一步分析与研究城市总体规划从编制、审批到实施、管理的全过程，以下一些客观存在的特征应该受到重视：
2.1城市总体规划具有高度的计划性和政策性
任何一个社会都需要秩序和稳定，都希望城市有序的发展，即便是古代封建社会，不少城市也有城市规划，城市总体规划从整体上看，它是一种具有高度计划性的规划设计。当这种具有高度计划性的规划成果，通过了政府的运作，经过了法定程序的批准，得到了法律的保护，那么，不论其正面的还是负面的作用，同样都将得到固化、放大与加强。
城市总体规划作为政府调控城市空间资源、指导城乡各项发展建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策，具有显著的政策性，从管理的层面上看，政策性也是计划性的体现。
2.2城市总体规划的科学性与主观性并存
从总体上看，城市总体规划编制依据的规范、编制的技术以及编制中综合运用多学科相关学术成果和某些基本原理的辨证思维，还有对历史经验的总结都是比较科学的。但是，作为一种对城市社会动态演变过程的预安排方案，它毕竟是由人做出来的，即便是由一个集体、一批权威专家所作，也难免会受到思想认识的局限、区域范围的局限、社会发展阶段的局限和规划理论的局限。现今的城市总体规划反映的是城市在某一个历史阶段的静态空间布局，而城市的发展与变化始终是一个动态过程。静态规划与动态过程发生冲突与矛盾是必然的，也是无法规避的，实际上它是人的主观思想认识与城市客观运动之间矛盾的反映。
2.3 城市总体规划是个历史过程
城市总体规划是一个较长的历史过程，编制城市总体规划仅仅是这个过程的开始，尔后的管理与实施才是这个过程的主体阶段。城市总体规划的管理与实施，不只是一个按规划图本去对照执行的过程，而应该建立一种动态的管理机制——通过管理，针对实施过程中出现的各种不确定性，化解困难、处理矛盾，协调关系，将规划编制与规划实施有机地结合起来。在规划原则的指导下，有效地解决城市建设中的实际问题，在实施管理的过程中完善规划，从这个意义上看，管理与实施的过程也是城市总体规划的重要组成部分。
2.4 城市总体规划的阶段性
城市总体规划的阶段性不仅表现在规划本身要求有近期、中期、远期甚至远景年的划分上，更重要的是每一轮城市总体规划都是承前启后的，都面临着前一轮规划与建设遗留下来的问题，包括它的成就和错误都将成为下一轮规划的现状和起点，同理，本次规划的优劣，是否科学合理，也将会影响到城市后续阶段的发展与规划。
2.5 城市总体规划的系统性与多元性
城市总体规划的系统性体现在方方面面，从编制的对象看，编制一个城市的总体规划，要从宏观的区域城镇体系到微观的城市设计，都要进行系统地研究和考虑；从编制总体规划所涉及的内容看，既要研究城市社会与经济的展战略，也要进行具体的用地安排。从其涉及的学科领域和技术门类看，
它包括了社会科学、自然科学、工程技术等一系列学科系统。从规划实施的过程看，它又是一项从编制、审批，到管理、实施，两者交织在同一个历史阶段的空间系统。
城市总体规划的多元性同样体现在方方面面，“多元”是城市最重要的本质特征之一，它是由城市利益分配和服务对象的公众性所决定的，是城市社会性的外在表现。城市的建设和发展同样受到“多元”力量的影响和控制，在社会主义市场经济体制下，国家政策的控制、城市政府的主导作用、企业与市场的推动、市民的意见和参与、区域社会经济环境的影响和制衡……，都在积极地发挥作用，或产生矛盾冲突，或形成合力。
城市总体规划就是要研究这种系统性和多元性的有机结合和协调，从这个意义上说城市总体规划本身就是高度复合的巨系统。
2.6 城市总体规划的区域性
城市是区域的有机组成部分，城市与区域之间是互相依存的，在社会与经济的发展方面是双向互动的，在文化交流方面则是相得益彰的。由于区域有自然条件、地理状况的区别，有人文历史背景和社会经济发展水平的差异，因此地域的特色是客观存在的，这些特色也必然会反映到城市的面貌上。城市总体规划要正确把握区域性的差异，保护特色、营造特色，还要挖掘和利用这些特色，塑造城市地域的文化个性，保护人类共有的自然和历史文化遗产。
2.7城市总体规划利益的公众性
生活在城市中的市民，云云众生，千差万别。作为城市规划，既要考虑保障城市内每一个普通市民的正当权益，也要考虑到各种利益集团，各类社会群体，特别是社会弱势群体权益的尊重与保护。使社会资源、公共设施的享受和利益的分配，保持在一个社会各方面都能接受，彼此能相安互惠的状态，即社会和谐与融洽的状态。
2.8 城市总体规划目标的一致性
城市总体规划的图纸及文件，其实质是城市内人类活动的组织与权益的分配。不论何时何地，编制城市总体规划，其最终目的都是想为市民创造一个文明舒适的工作、生活、学习和休闲活动的空间环境。公众利益的最大化，这个规划目标的一致性，决定了城市总体规划必须坚持“以人为本”的指导思想和基本原则，同时又决定了城市总体规划价值目标的宏观性和长远性。
以上八个特征在城市总体规划中是融合为一体不可分割的，但是在某些情况下，也包括规划本身在失误的情况下，就有可能出现这八个方面的失调。其外在表现往往是现实与规划、局部与局部，局部与整体，近期与远期、远期与将来产生各式各样的矛盾和冲突，如果这类矛盾和冲突激化到无法调解的地步，此时的规划便将失去现实的指导意义。
3当前我国城市总体规划所处的时代与历史背景
研究我国城市规划的理论与实践，尤其是研究解决当前及今后一个相当长历史阶段内的城市规划问题，必须认真研究和深刻理解我国当前所处的时代与历史背景，以及与城市总体规划的关系。
3.1社会主义市场经济体制的建立与不断完善
自中国共产党十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标以来，我国在社会主义市场经济的理论研究和改革开放的实践中都取得了显著成就。所谓社会主义市场经济，本质上就是民本经济，它的基本运行特征是市场配置资源、人民创造财富、企业自主经营、政府搞好服务。由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，这种经济基础的变化必然要求上层建筑和意识形态与之相适应。这些年来，城市社会快速的变化深刻地证明了这个规律——非公经济成分的发展和城市土地变划拨为有偿使用，引发了城市建设投资主体的多元化；城市房地产业的兴起，推动了旧城改造和城市土地布局结构的调整；城镇化和农业改革，使失地农民涌向城市；户籍制度改革，正在使传统的城市化统计方法陷入尴尬境地。……随着社会主义市场经济体制的不断完善，还会有一个接一个的冲击波。城市规划的理论与实践，面临着巨大的挑战、冲击和修正，只有以改革的立场，创新的思维去面对新事物、研究新问题，走革新之路，才能为城市的健康与可持续发展指引正确方向和出路。
3.2社会主义初级阶段
社会主义初级阶段的理论包括两层含义。第一，我国社会已经是社会主义社会，我们必须坚持而不能离开。第二，我国的社会主义社会还处在初级阶段。城市规划也必须从这个实际出发，而不能超越这个阶段。社会主义初级阶段是全民奋起，艰苦创业，实现中华民族伟大复兴的阶段。因此在编制城市规划、实施城乡建设的时候，必须贯彻实事求是、勤俭建国、量力而行的方针。在这个阶段中，城市规划还面临着诸多社会和经济条件的制约，也还有制度的短缺。城市总体规划既要满足城市生产力发展的客观要求，为城市经济的发展创造有利条件；同时，又必须考虑和研究区域和城乡的社会公平、公正，协调发展、社会的和谐问题。
3.3 经济全球化与信息化的时代
经济全球化和以信息化为核心的高科技时代的到来，改变着世界整体的利益格局，把中国的改革开放提升到又一个崭新的历史阶段。文化的交流、商品的流通、人类生存环境的影响，已经成为城乡社会共同关注的问题。高科技和数字信息，正在改变着人们传统的时空和速度观念；新与旧的更迭、虚拟与现实的对照与协调，为城市规划工作开拓了前所未有的广阔想象空间，作为利益调节机制的城市总体规划也必然地要发生全面的变革。高科技时代需要复合的现代系统思维方式，一种以辩证思维方式为主导，与非线性科学技术发展相结合的发散的思维方式，正在受到城市规划师的重视。运用现代系统思维方式对城市规划理论进行研究，包含了以下四个思维特征：一是大系统思维，要求把握城市巨系统中系统关联的综合；二是大开放思维，要求着眼于城市与环境复杂性的关联研究；三是大目标思维，要求突破单因果思维的封闭性，重视城市发展目标的研究；四是大科学思维，力争揭示城市的本质和城市科学知识与经济的关联性。高科技与数字信息也是把双刃剑，在促进城市现代化建设的同时，它赤裸裸的功利性正在无情地摧毁着城市传统的历史与文化，也包括自然生态，使城市的面貌有趋同化现象。因此，当代城市总体规划的一个历史使命，就是需要有高度的社会责任感，保护历史、保护环境、保护地域文化，建设有文化品位、有个性的特色城市。
3.4 城市化与城市的可持续发展
当代的城市化与城市的可持续发展息息相关。当前我国的城市化正处在快速发展时期，应当注意学习和总结发达国家城市化的经验与教训，尽可能少走一些弯路，规避一些失误。时下，在城市化热潮的冲击下，城市总体规划的编制中出现了一种错误倾向，不论什么城市，即便是个集镇，只要一做规划，人口规模就要大大增加。其实，区域城镇化过程的客观规律，决不是区域内各个城镇人口发展的齐头并进，而恰恰是必定会有区域重点发展城镇和其它城镇之区分。也惟有此，才会出现区域城镇和区域城乡的协调发展。城市化和城市的可持续发展，如若指城市人口和用地规模的扩张，则是有条件的、阶段性的，而永恒不变的内涵是城市的资源、环境、建设质量、城市历史文化和市民素质发展的可持续性。
4 我国城市总体规划理论与实践革新的思考
4.1我国城市总体规划的历史任务
为什么要进行城市规划？中华人民共和国城市规划法第一条，实质上已做出了明确的回答：“为了确定城市规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标。合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要。”今年国家建设部新颁布的“城市规划编制办法”第四条明确规定城市总体规划的基本目标是构局建社会主义和谐社会，目的是促进城市全面协调可持续发展；第五条规定编制城市规划应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，维护社会稳定和公共安全。早先的人类学家曾说过：“人类为了开辟适宜于自己生活的地方，建造了城市”。可见古今一理，建设城市、规划城市都是为了人类的聚居服务的，要为人类的聚居提供生活与生产方面的便利、安全与文明舒适的条件和环境。
传统的城市总体规划，主要是通过城市用地功能的划分与组织来创造这种条件的。这种侧重于物质形态的功能性规划，很少考虑城市与人的双向互动作用，尤其是缺少对城市精神文明建设的规划，在社会主义市场经济的体制下，愈来愈表现出缺乏弹性；在时间与空间的观念上，相对僵化，难以充分估及区域的作用与影响；同时又忽视社会政治环境以及人文道德因素对城市发展的动态作用与综合影响。其实，城市总体规划既是一项研究城市建设空间布局发展的专业性规划，又应该是一项研究城市宏观变化的社会规划；处理好城市空间与人的发展之间的辨证关系，提出实现城市社会和谐发展的近、远期目标和实施措施；充分发挥城市与人的互动作用，实现城市与人健康的全面发展，这才是城市规划不变的长远目标和历史任务，为此就应该有体现构建和谐社会内容的城市规划。
4.2 城市总体规划既要强调科学性又要有点模糊性
在市场经济体制、信息时代背景下修编城市总体规划，笔者以为既要强调规划的科学性，又要允许留有一些模糊性。科学性是规划的基础、主干，主要指规划的思路、发展战略，规划的结构、布局以及先进的规划手段和科学有效的操作与管理。模糊性也是科学性的体现，因为城市是社会，它很难用一种“精确思维”来表述，习惯性的线性思维规划往往形成自我封闭、故步自封的理想化规划方案。而应用复合性的“模糊思维”从总体上去把握城市社会，会更加主动和客观。所以，城市的总体规划要允许保留一些模糊性。如城市的性质、规划的“期限”，某些用地的界线，还有地方特色等都可以有一些模糊性，没有模糊性，规划也就失去了“弹性”。控制性详细规划从本质上讲，它就是一种基于“模糊思维”指导下的“模糊规划”；城市总体规划的改革可以借鉴这种思想，在科学发展观的指导下探索新的理念和表现方式。
4.3城市发展战略规划
近几年，有些城市突破了传统的城市总体规划的理念，要求从更加长远的目标方向上，理清发展思路，把握住城市的宏观结构和发展方向，编制了指导城市发展的“概念规划”、“意向性规划”或“发展战略规划”。试图从新的高度、新的认识上赋予规划更加长远的战略意义，用以指导城市总体规划方案的构建。其实，在城市总体规划中，确实有一部分事关城市宏观发展的全局性、导向性问题，可以把它分列出来，它是城市持续发展的基础规划。例如，城市发展的方向，发展的思路，城市用地空间的战略布局结构、发展的长远目标以及基于对区域资源和发展条件研究和论证基础上确定的城市主导产业，城市的地域历史、文化资源和风景名胜资源的保护……。这一些问题可以放到城市的发展战略规划中去深入地进行研究，一旦确定，就不要轻易改动，管它个几十年，让规划的战略思想从纵深上给城市定位。
4.4城市近期建设规划
“城市近期建设规划”现在越来越受到国家的重视和社会的关注，因为它不仅是城市总体规划实施的保证，同时又能够与国家和地方的国民经济与社会发展规划相结合，便于公众知情和政府的控制与管理。相对于
“城市发展战略规划”它是一种更为具体、务实的动态规划。在编制内容上，它跟踪城市发展的需求和市场经济发展的要求，着重于研究城市当前或即将面临的需求问题，可以及时地适度调整规划的阶段性目标和内容，体现了一种“需求规划”的灵活性。在安排规划建设项目时，它强调项目落实，用地落实，建设资金落实和建设时序的落实。城市近期建设规划的规划周期可以根据城市规模的大小、城市发展速度的快慢等因素，确定为3-5年，而且还要做建立起一种包括“编制——跟踪——评价——反馈——调校”的动态规划运行调节机制。依据城市发展战略规划编制一个城市的近期建设规划，一般不应超过3个月时间。当实施了多个“城市近期建设规划”阶段之后，可以根据规划总的调校情况，做出是否需要对“城市发展战略规划”进行局部调整或修改的决定。
4.5 城市总体规划中的强制性规划
城市总体规划作为政府行使规划管理职能的依据，是一种得到法律保障的文件，只管住了“战略规划”和“近期规划”两头还是不够的。由于要保障城市公共利益的需要，要保障发展战略规划的实施，控制与管治仍然应该是编制规划和实施规划的重要内容之一，尤其是城市用地的控制与管治。从管治的层面上，似乎可以把控制与管治的内容分成两大类，一类是由国家政策、法规要求进行控制的内容，例如：国家规定的“工程建设标准强制性条文（城乡规划部分）”、“城市规划强制性内容”，还有建设部颁布的城市“绿线”、“紫线”、“兰线”、“黄线”管理办法等文件规定的内容。把涉及国家利益、社会公众长远利益的部分在总体规划中予以明确，并严格地进行控制与管理。另一类是城市地方政府通过规划主管部门，根据城市发展的具体条件和要求，提出来需要控制的内容，例如：某些用地的开发强度，还有保障城市环境和景观要求的某些控制指标等都应列入城市总体规划中的强制性规划内容，明确地表明。
5 我国城市总体规划理论与实践的革新方案
基于以上的分析和研究，如下一种城市总体规划的革新方案似已初具轮廓，对它的要求是：
①、在规划的依据、目的和任务方面。既要考虑适应时代、社会特征的客观环境要求，同时在主体上又必须符合国家的城市规划法。
②、在规划的理论方面。可以恰如其分地把握既要强调科学性又要有点模糊性和保留适度的弹性。
③、在规划的实践方面。能够跟踪社会主义市场经济的客观需要和城市发展的要求，进行动态调节。
④、在规划的管治方面。既要保证国家、政府这一头管得着、管得住，又要发挥各级规划行政主管部门的主动作用以及方便公众的参与。
⑤、在规划的编制与审批方面。应该根据规划内容、性质，区别对待，总的是缩短编制时间，简化审批工作量，缩短审批时间。
改革的具体方案：
首先把传统的城市总体规划从控制与管理的层面上分解成刚性和非刚性的两大部分。必须由国家或者地方政府控制、审批的这部分称刚性部分。显然，城市发展战略规划、城市近期建设规划和城市强制性规划都应该作为刚性的规划成分。城市总体规划中除了这三部分以外的成分，都可视为非刚性规划部分。非刚性部分包含了大量技术层面上的规划内容，尽管其中也有涉及到国家规定的“工程建设标准强制性条文”的内容，但这一部分完全可以根据相关的规范、规定，交由规划编制单位及规划审查部门的专家去进行处理，由规划行政主管部门审批，不必一定要包含在上报的规划成果材料之内，交由“人大”或政府审批。这样做，总规编制或者修改的工作量就可以减少，时间可以缩短，效率也可以提高。由于这部分内容在总规中不作硬性规定，客观上给总规留出了较大的弹性空间。
城市总体规划中刚性的三项规划内容，其中，城市发展战略规划是纲领性的规划，为了确保战略的宏观性和长远意义，修编的间隔时间，不一定固定为15还是20年，可以根据需要确定，把时间放得更长一些。由于在城市发展战略规划的修编中，基本不做传统总体规划中技术性层面上工程规划的内容，因此编制的时间就可以大大缩短，审批的中间环节也可以适当简化。当城市发展战略规划被确定之后，如何实现这个规划，就开始了一个个脚踏实地的城市近期建设规划。城市近期建设规划作为一种阶段性的、可以及时调整的规划，始终处于较灵活的动态地位。编制一个城市近期建设规划所需用的时间，应控制在不超过3个月。至于城市强制性规划的内容，不论是城市发展战略规划还是城市近期建设规划，在编制中都应该置入相关的内容。规划的公众参与可以结合城市近期建设规划的修编及调节，成为规划编制与实施管理的重要组成部分。
如果将上述改革的方案列成一个公式，可以表示为：
城市总体规划=刚性规划成分+非刚性规划部分=（城市发展战略规划+城市近期建设规划+城市强制性规划内容）+非刚性规划部分。
适应城市总体规划内容的革新，城市总体规划的编制与审批、实施与管理的诸多方面，都应该作相应的改革与调整，会涉及到许多管理部门和许多具体的问题，需要有更多的同仁去研究并在城市规划的实践中进行检验。
2006.4.12
参考文献：
1 中国大百科全书，建筑、园林、城市规划卷，中国大百科全书出版社，1988。
2 中华人民共和国城市规划法，1990。
3 建设部,城市规划编制办法，2006年4月1日起施行。
4 沙里宁，城市：它的发展、衰败与未来，中国建筑工业出版社，1989。
5 中华人民共和国国务院，关于加强城乡规划监督管理的通知，2002。
6 王富海主编，务实规划——变革中的创新之路，中国建筑工业出版社，2004。
7 李阎魁，完善城市规划理论的思考，城市规划学刊，2005.5。
8 陆天舟，城市总体规划理论与实践的思考，新疆建筑设计，2005.3。
9 陆易农，总规既要强调科学性又要有点模糊性，城市规划，1997.5。
10 李兆汝，城市总规：在变化中优化——访南京规划局局长周岚博士，中国建设报，2005.12.6，1版。
11 李兴山主编，社会主义市场经济理论与实践，中共中央出版社，2004.8。
12 中共中央文件，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，2003.10.14。
13 殷登祥主编，高科技时代与思维方式，天津科学技术出版社，2000.1。
14 建设部,近期建设规划工作暂行办法，2002。
15 建设部,城市规划强制性内容暂行规定，2002。
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2006年该文人选《创新中国理论探索集》，并获“首届创新中国理论探索”一等奖。
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