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摘要：上海市农村土地整理的特点和做法农田整治、农村居民点归
并复垦和向滩涂要田。抓好编制土地整理专项规划、拓展资
金渠道、注重权属调整、严格标准确保质量。困难是土地复
垦难度逐增，新增耕地后续力小渐差。值得思考的是制定有
效鼓励政策，探索土地复垦的新机制。
关键词：体会与思考
正文："十五"期间，上海将建成大型的国际经济、文化、信息、航运中心城市，其城市化进程将以更快速度和独特的形态发展，作为本市六大支柱产业的房地产业必将迅猛推进，农用地转用需求量将迅速增长。中央下达上海保护耕地指标总量控制指标从1997年到2010的耕地保有量为472万亩，基本农田、耕地412万亩、14年间只能减少38万亩耕地。因此，依据上海市土地利用总体规划和土地整理规划，大力推进开展农村土地整理工作是实现耕地占补平衡，保障上海市城市化快速发展的重要措施。上海的农村土地整理工作从1997年《上海市农村土地管理暂行办法》正式颁布全面实施以来，通过"三个集中"和对废弃地、坑塘及棚舍等的整理和复垦，基本实现了耕地占补平衡目标。如何在城市化进程快速发展中更好地开展农村土地整理，实现占补平衡目标是需要认真思考的。
一、农村土地整理各具特色和侧重。
几年来，由于上海市、区（县）各级领导重视，认识逐步统一，政策鼓励对头，做法各具特色和侧重，归纳后基本如下：
1、农田整治。通过对分布在农田区域中的零星边角地、坟地、废弃河、浜、塘和废弃道路、农用库场、河滩等地进行整理，新增耕地可达5%-9%左右。青浦区有近万亩由于当年抗洪排涝修筑太浦河排洪系统的、挖河压废地。目前通过复垦整理已增加了7000亩耕地。拆了50只砖窑、每只窑占地30-40亩，净增加2000亩耕地，净增耕地率就更高。
2、农村居民点的归并复垦。主要为农村居民点中的空地，如零星竹村、老宅基地、挖废地、空闲地、荒废地等。嘉定区要求，10户以下小而散的自然村必须归并，50户以下零星自然村逐步压缩，同时大力扩大推广建设集中居住区和中心村。嘉定区有自然村3525个，占地面积5338公顷，其中50户以下自然村有1836个，占地面积2524.07公顷。现已规划农村居民点压缩到549个，保留50户以上自然村388个，建设中心村161个，计划可增加2635.22公顷耕地。
3、滩涂开发复垦向滩途要田。地处长江入海口的上海市，有着绵长的海岸线，海涂资源丰富，滩涂芦苇丛生，直流而下的长江水又夹带着大量泥沙，汇集沉积在崇明、宝山、南汇、奉贤沿海滩涂，形成高滩。这些区（县）早在上个世纪50年代起就坚持向海滩要田的战略规划，先后对沿海海涂围垦造田，在新造出的土地上建起了具有一定规模的农田、果园、鱼场、养殖场、森林、苗圃、桔园、农业生态区园等，当前又一轮围海造地高潮正在掀起。崇明县近二年来，通过开发滩途和土地平复还耕，新增耕地达8000多亩，不仅达到本县耕地占补有增还为本市有关区县提供了一定的异地置换指标，该区又将置换指标获得的资金大量地投入到保护耕地的工作中。
二、规划是依据，资金是保障，权属是关键，质量是保证。
1、编制土地开发整理专项规划是为了达到土地利用总体规划确定的目标，有计划、有步骤地分年分批实施土地整理的依据。土地整理是一项系统工程，涉及到农业、水利、生态方方面面，上海市的农村土地整理情况表明，不少地块经过整理后，将田、水、路、林、村作了重新安排，取得了很好的效果。但在涉及到跨年度、跨镇、跨区域的农田整理项目�"三高"农田示范区难度很大，布局不尽合理，规模也上不去，乃至重复建设，重复投资。因此，编制好土地整理专项规划尤为重要。金山区要求各个镇必须成立土地整理规划编制领导小组，完成编制规划后，由区统一审批、协调确定，编制专项规划要求提供。①规划文件。包括概况，土地开发整理开发潜力、分析、整理复垦开发目标和原则，土地整理开发规划方案，实效计划等。列出三张表：潜力分析表，2001-2005年和2006-2010年土地整理复垦规划表，前规划表要细化到每年。②1：10000土地整理规划图（包括潜力分析图和规划分期实施图）。③文字说明。规划编制的简单过程，规划要点，有关规划可行性分析。在金山区松隐镇的编制规划试点情况看，效果比较明显。该镇1997-2010年土地利用规划指标，要求通过土地整理、复垦新增耕地173公顷，现按编制土地整理专项规划实施，1998年-2000年三年间通过整理、复垦的新增耕地37公顷。根据2001-2010年10年的土地整理专项规划表明，将新增耕地136公顷。该镇不仅可以完成总体规划确定的目标，还可有10公顷的余量。
2、拓展资金渠道，建立土地整理专项资金
开展土地开发整理需大量的资金投入，各区（县）、镇、村克服资金短缺困难，积极探索多方筹集资金来保障土地整理项目的进行。一是市级扶持。市人民政府从各区（县）上交的垦复基金60%返回各区（县）用于投入土地整理专项资金；二是市配套资金。主要是市每年下拨的水利经费、集中用在农村土地整理田块的地下渠道，水泥明沟建设；三是区（县）级投入，从本区（县）财政提取部分支农资金和耕地补充指标置换费；四是镇和村集体自筹资金，主要是乡镇企业上交利润和土地承包费；五是部分推土挖沟施工单位带资施工；六是企业投资建设"现代农业园区"和土地整理产业化的部分
资金。
3、注重权属调整，保护农民合法权益
土地整理中权属调整有二个方面：①土地整理打破了镇、村、队界线原有的插花田和弯曲的行政界线，必须按等面积调整重新划定界线。②新增耕地的权属，非耕地整理为耕地后，仍按原非耕地权属确定。
在整理后耕地的权属调整结合新一轮土地承包责任制的签订，凡农民需要土地耕种的，土地整理后仍按原承包给农民自主耕种，农民不想承包土地的，其原承包面积承包土地交村集体，由经营单位或大农户承包。对因土地整理工程给农民造成损失，如鱼塘、青苗等地上附着物以及土地肥力的减退，给予合理补偿，既维护群众利益，又使项目得以顺利进行。
新增耕地参加农用地流转体系，由村民委员会进行流转或作为村民委员会的"自留地"由干部耕种或出租。
4、规范运作，严格验收标准
土地整理中不仅注重田、水、路、林、村的全面整治、综合配套，而且要根据农业、水利部门的技术规范设计标准，严格施工、严格验收，确保质量过硬。奉贤区示范区的标准作了以下规定。
①田：平整度要求高差不超过10公分，如条件有限在一块田块中，以地物地就为界，划分几块不同水平的田块即小平大不平。田块大小规模要适应规模化机械作业要求（不小于15亩）又能适应承包到户分散经营（2-3亩）的特点。
②水：水利设施要满足能浇能排，在节约用地原则下暗灌明排，明渠道每亩不少于5米，其中主干道二侧以水泥明沟为主，尤其要确保水资源的供给。
③路：有利于大型农机下地和农户的运输，主干道路不超过6米，其中路面5米，以沙石为主，二侧各50公分绿化带，辅路2-3米以泥路为主。
④林：林网布局以保护农田、保护生态环境，不影响农作物生长为主，一般布置在主干道和河道二侧和田块四周，中间如种绿化，株距保持3-4米为好。
⑤宅：示范田块中按排适量的仓库晒场外（占地不超过平均每亩5平方米）。原则上不保留宅基，如个别难以拆除的大宅基必须保留的也只能严格维持现状，不准扩大用地范围。
金山区在土地整理中重点抓好项目初验和复验二个环节。
初验：是根据各镇上报的资料和竣工验收申请，由区（县）房地局到实地验查，看工程质量是否符合标准要求，资料是否准确齐全，确定能否组织正式验收。
复验：是初验确定可以验收的地块，由区土地整理领导小组办公室正式组织区验收小组成员实地验收，验收通过后上报市房地资源局复核确认。
为了加强全过程跟踪管理，对每一块土地整理地块分别立项报批前，实施过程中验收前和验收时到现场会检查验收，一般不少于3次，达到了减少差错，防止弄虚作假，确保质量的效果。
三、土地复垦难度逐增，新增耕地后续力渐减。
1、上海市的农村土地整理是在上个世纪60年代轰轰烈烈地开展平整农田一次运动。出现了"挑灯夜战"平整农田的壮观场面。当时的经济、技术条件依靠人杠肩挑、平整的面积规模虽然不大，但对大部分农田进行了初步整理。1997年以来，上海市通过土地复垦和整理确认新增耕地面积：1997年7公顷、1998年834公顷、1999年3567公顷、2000年1902公顷、2001年1700公顷。随着土地复垦难度逐增，新增耕地后续力逐减。加上上海土地后各资源数其匮乏，新增耕地将越来越有限。
今后新增耕地的潜力主要是通过宅基地和零星工业的归并，但由于农村宅基地等归并难度高，也将影响新增耕地的潜力。纵看上海市郊区宅基地"天女散花"的布局是几百年历史发展形成的。江南水乡、古时建宅一般都是沿河营造，一是交通便利，二是洗涤用水方便，解放后人民政府成立后曾几度规划归并，但限于供地政策、传统观念，经济实力制约等见效甚微。人民公社时期"三级所有，队为基础"的供地原则，宅基地的问题久而久之也无能归并解决。而现在归并难点是没有政策法规为依据，无人管。集体没有经济实力，无法管。加上旧宅基地处犄边石角效益低，不想管。
上海市域内占地712平方公里的近5万个自然村（人均占地186.5平方米）按规划预期进行拆、并、改、建等，可挖潜153平方公里土地，但是由于政策、经费等方面原因，全市只归并复垦了15平方公里左右的农民宅基地，按14年规划期要求还不到1/10。宅基地归并还有一个观念问题，有的镇、村建立了中心村，但"一户二基"情况增加了，老宅基无法复垦。子女们住进了中心村，但老一辈不肯搬仍住原房。有的全家搬出，老屋空关，有的愿意退出宅基地，但没有政策规定可依，另外经济发展慢的地域，如果农民向城镇或中心村集中后，没有就业机会，加上城镇生活费用负担的增加，农民只能住在老宅基，归并就无能入手。
2、资金缺口大。上海市农村土地整理费用按市价测算，一般标准的土地整理每亩约需1500元至2000元（其中土地平整费600元，水利设施费800元，道路360元）。而大多数区财政每亩补助费是500元，镇村也大部分无力支持，有的区从2001年起另按增加耕地一个百分点奖励50元（每亩补助约到1100元）但仍还够所需。如果土地整理中需归并宅基地的费用就更高。嘉定区有一个村计划归并15户农民旧宅基和一个生产队仓库可净增耕地11580平方米，但需资金200万元（每亩需1.5万元），如果扣除生产队仓库净增面积每亩成本需2万以上。
四、制定有效鼓励政策，探索土地复垦的新机制。
1加快农村城市化发展步伐，吸引农村人口向城镇集中，变农业人口为非农业人口，解决宅基地归并和复垦，完成土地规模经营是上海农村向城乡领域发展的方向。上海市"十五"期间提出"一城九镇"的建设规划和构筑大型国际经济中心城市的城镇体系，对推进农村土地整理工作提供了十分有利的时机。农民向城镇、中心村集中居住，将冲击着农村宅基地利用管理制度，而归并农民宅基地要有政策配套。农民入住中心村或城镇后，闲置、空关的宅基地可以采取由村、镇或土地系统机构按批准的宅基地使用面积（无批准面积则按现行宅基地标准）收购，地上旧房经评估后一并有偿收购，资金来源可在集体土地流转金中支付，也可实行"空转"即农民与村签订合同，经上级鉴证，采取缓付。宅基地收购价格参照当地的征地费标准，旧房收购价格按照不同结构的重置价评估。同时对老宅基地，按照农村宅基地规定收取土地使用费，超标的加倍收费，禁止空关房屋和宅基地闲置。进镇的农民宅基地，可以与城镇或中心村建房用地比例，两结价进行置换，并限定复垦时间。禁止一户多基，置换出来的老宅基地复垦后产权，应属村、镇集体经济组织所有，可以委托村民小组管理。
2、目前土地整理工作较为突出的困难主要是资金问题，投入的经费还不能达到所需，因此，制定有效的鼓励政策能够使土地整理工作步入一个新阶段。凡通过归并宅基地、零星工业是新增耕地的，由市级储备库按新增耕地确认指标，1∶1补贴到镇，对于拆除宅基地的资金补偿，可从收缴的复垦基金和新增的耕地置换费（现统称耕地开垦费）中提取给予补贴，对于新增耕地置换费的收缴标准及使用范围应有所规定，同时将收缴的置换费和垦复金全额返还各城镇要建立土地整理基金，将返还的金额专款用于土地整理复垦和易地置换新增耕地指标。
3、探索土地整理产业化的新机制。结合农村产业结构调整，建立"高优高"农业示范区、合作农场，蔬菜园艺场等规模经营农用土地，采取"谁投资、谁得益"的原则，积极吸纳社会和企业资金，进行土地整理和开发的产业化。日前，市房地资源局规划处及土地发展中心、宝山区房地局、水务局，及有关乡政府共同研究合作的海岛滩涂复垦项目正是为了探索土地整理新模式的试点。海岛的滩涂现长满芦苇，可复垦面积3千多亩。该项目开发复垦后一是有利于乡农业经济有一个发展的新空间，这些乡原以捕捞烤子鱼等近海渔业为生的渔民由于滩涂淤积，鱼类资源大量减少，没有鱼捕现上岸改为水产养殖业、种植业，镇人均耕地非常短缺。为此乡政府积极性很高，二是由水务部门构筑海堤、围海造地，成陆的高滩（确定农业用地）可以尽快整理成耕地和成规模农业开发使用，三是复垦后确定的新增耕地指标主要用于宝山区城市化建设发展的占补平衡。四是市房屋土地资源局用市政府提供的用于土地整理的项目资金投入后，可从该项目新增耕地指标置换费的回收再用于推进其他土地整理。通过这个项目的试点可以探索出土地部门、水务部门，当地政府齐心协力共同推进滩涂复垦的新路子，新机制。
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