试论基层档案管理机构的设置与归属

西安市第二医院  李文兴

基层档案管理机构的归属、即机关企事业单位档案室应由谁来领导，对这个问题国家有关政策早有明确规定。如1954年4月国务院制定出“关于加强国家档案工作的决定”。决定指出：中央到县各部门、各行政、事业机关、人民团体，都应在办公厅（室）下设立和加强档案室。1983年4月28日，中央办公厅和国务院办公厅印发机关工作条例中指出：机关必须建立档案工作、成立相应的档案工作机构，不需要建立档案机构的机关，应配备专职或兼职当档案人员、机关档案部门受办公厅（室）的领导。在这一政策指导下，几十年来，我国基层档案管理机构一直沿用办公厅（室）下设档案工作机构的模式。目前，虽有一些单位设立了独立的档案工作机构，但在办公厅（室）下而设立档案工作机构的形式最为普遍。以我们卫生系统为例（仅指城区）有县（团）级单位16个，这些单位的档案室，（包括局机关的档案在内），都受各级办公室的领导，目前尚无一例属于与机关内部其它职能科室平行的机构。

不容否认，在办公厅（室）下设立档案工作机构的模式在我国档案工作发展中发挥了巨大的作用，但是，随着档案事业的发展，档案工作机构从属于办公厅（室）的模式也逐渐显露出其弊漏，近年来，在基层单位设置独立的档案工作机构的呼声越来越高，一些观点认为，档案室是各机关包括团体、学校、工厂、企、事业单位等统一保存和管理本机关档案的内部组织机构，是整个机关的组成部分（档案管理学52页）。基层科技档案工作机构，特别是大、中型企、事业单位的科学技术档案工作机构，应同其它职能机构平行设置。把科技档案机构放在任何一个职能机构下面，都不便于科技档案工作的全面开展，不利于企、事业单位的整个科技生产活动和科技管理活动。”（科技档案管理学教程171—172页）“科技档案实行按专业统一管理的领导体制，各企、事业单位的科技档案工作实行科技负责人或总工程领导的制度。”（1980年国务院批准的科技档案工作条例）。从实际情况看，独立于办公室以外的档案工作机构模式有其显著的优越性。

一、基层档案管理机构设置从属性的弊端

任何一种机构的设立，都是为了适应某种工作的需要，而能否适应这种工作的需要，机构的设置与归属起着重要的作用。

1、机构从属于不利档案工作在新形势下发展的客观需要。科技档案工作条例规定：大中型企、事业单位要设立直属的科技档案机构，科技档案机构的设置应适应国民经济发展和经济体制改革、科技体制改革的需要，并不断得到加强。（科技档案管理学教程172页）。

我国基层档案机构（档案室）设置始于1954年。1954年4月国务院制定出“关于加强国家档案工作的决定”，决定指出，“中央到县各部门，各行政事业机关、人民团体都应在办公厅（室）下设立和加强档案室”国务院的决定在当时的形势下，对建立和加强档案工作起到了重要的指导作用。因为在五十年代初，我国档案机构正处在创建的准备阶段，机构设置很不健全，另一方面档案门类单一，机关形成的主要是以文书档案为主，数量也不多，群众对档案利用的需求水平不高等，基于这种现状，在办公厅（室）下设立档案室，受办公厅（室）的领导是十分必要的。但随着社会的发展，时代的前进，特别是在改革开放后二十多年来，四化建设得到了快速发展，现在的档案事业与四十多年前相比，无论是从档案机构的建立健全方面，还是档案门类、数量的增加以及现代化的管理手段与利用需求方面都发生了很大的变化。1985年中央、国务院文件指出：要把档案工作作为一项事业列入国民经济和社会发展的规划。从这个意义上讲，建立一个独立、职能的基层档案管理机构，是符合社会发展和档案事业发展客观需要的。

2、机构从属不利于有效地贯彻落实档案工作的方针政策。基层档案室，是国家整个档案工作的基层，是国家全部档案不断补充的源泉，整个国家档案的完整程度和连集累、首先决定于档案室。要作好这些基础工作，档案室就必须认真贯彻执行党和国家为档案工作制定的各项方针政策，要贯彻执行好各项方针政策，没有健全的组织保证是不可能的。比如有的方针政策只需要档案管理人员执行就可以了，而有的方针政策，则需要领导支持，群众配合，组织实施才能奏效。对档案法规的学习、宣传、贯彻以及近十年来进行的企、事业单位机关档案工作升级活动等，都不是档案室或档案管人员所能为之事，而是需要单位领导支持，职能部门配合，解决许多具体问题才能实现。由于基层档案机构从属办公室领导，这就给具体工作带来了很多制约条件，凡事都要向办公室主任反映，而办公室主任对档案上的事有些解决不了，有些事又自顾不暇。往往不是一个问题反映一次就能解决，而得上上下下反复多次，即是这样，许多问题也是无果而终，甚至形成推逶扯皮的状态。再说，办公室主任有其自身业务工作，还管有其它下属部门，不可能为了档案上的事，去天天催办、档案人员也不可能天天去找主任，且又无机会在机关领导召开一些职能部门或中层干部参加的综合性会议上去号召学习、贯彻执行国家制定的档案法律法规、讲解档案工作的重要性，这又如何去提高各级领导和群众对档案工作重要现实意义和深远历史意义的认识呢？

3、机构从属不利于档案工作的开展。基层档案室负有两方面的任务：一方面，档案室是机关内具有参谋和咨询作用的部门，它是机关工作的助手，为机关的领导工作和机关内各部门的工作，提供参考和依据的档案材料，为机关工作和生产活动服务。所以，档案室工作是机关工作的组成部分，是提高机关工作效率工作质量的必要条件，是维护机关历史面貌的重要工作。另一方面，档案室是整个档案工工作的基层；机关档案室是国家档案不断补充的源泉，整个国家档案的完整程度和连续集累，首先决定于档案室。（档案管理学52-53页）

从档案室的具体任务看，集中统一的管理本机关的全部档案；对本机关的文书部门或业务部门文件材料的归档工作进行指导和监督；对接收和保管本机关各单位交来的档案材料进行必要的整理、鉴定，统计编目和研究，积极开展利用工作；定期把具有长远保存价值的档案向档案馆移交。（档案管理学53页）

档案室要完成上述这些任务，不建立一个独立的职能机构，依然从属办公室的领导是不可能的。其理由有以下几点：

①长期以来，基层单位普遍存在对档案工作不够重视的问题，档案库房简陋，设备、装具陈旧，纠其原因，这与档案机构的从属性有直接关系。由于机构的从属必然导致档案工作地位的从属。人们对档案工作是维护党和国家历史真实面貌的事业，是党和国家各项建设事业必不可少的环节这一重要意义认识不足。他们认为档案工作不能直接或很少带来经济效益，因此，不能把档案工作看作是生产管理、技术管理、科研管理的重要组成部分，不能列入单位的工作议事日程、更不用说把档案工作作为一项事业、列入国民经济和社会发展的规划来看待了。

②机关综合档案室的建立，档案门类的增加，业务范围的扩大和群众对利用档案的需求越来越高，基于这种发展变化了的现状，档案室再从属办公室的领导，就会给工作带来局限性，也不便于档案室充分发挥业务指导与监督的作用和档案信息的开发利用。另一方面，有的办公室主任不熟悉档案工作业务，也会带来指挥上的主观与盲目性。按常理讲，机构不独立就不能超越层级关系。换言之，办公室的下属机构要去指导、监督与办公室平行机构的业务，是不可能得到满意效果的，甚至会障碍重重，在这方面，我们长期搞基层档案工作的，深有感触。

③在办公室下边，还隶属有其它机构，如总机室、打字室、收发室等。档案室和这些机构的关系在领导看来是平行关系，在这些部门的同志看来，档案室和他们是同等的，就是说，你档案室是办公室的下属机构，我总机室、打字室、收发室也是办公室的下属机构。从工作的重要性来说，你说你重要，我说我重要。特别在涉及到需要花钱的问题上，更显困难，你要添置设备，我要购买办公用品，到底该给谁添置，又不给谁添置呢？这些事都是难以决断的。所以领导往往也只有采取均衡或推托的态度。正象一个苹果四个人吃，每人只能吃到1/4，而一个苹果一个人吃，就是一个整体。

二、设立一个独立，职能的档案机构的必要性

1、设立一个独立，职能的档案机构，是档案事业发展的客观需要。“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案、为社会主义现代化建设服务（档案法第一条。）在人们对科学技术信息的作用越来越重视的今天；在信息论、系统论的概念和实践日益为人们所认识，所重视的今天，包括科学技术档案在内的信息管理一体化的构想和实践发展到了一个新的阶段，这种构想和实践，表现在机构设置上，就是在一个单位内设立一个包括科学技术档案信息管理在内的各种信息管理的统一机构，形成企、事业内部的统一的信息管理中心。（科技档案管理学教程175—176页）设立一个独立的档案、信息管理机构，正是为了适应档案事业和社会发展的客观需求。

2、设立独立职能的档案机构，是档案工作自身特点决定的。机关团体企事业单位和其它组织档案机构或档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。（《档案法》第七条）。这就从客观上要求基层档案机构应是一个机关内部管理体系的组成部分，只有这样，才便于实行纵、横的层级管理和业务的指导与监督，更好地贯彻执行档案工作的方针政策。

3、建立基层职能档案机构的适应范围

档案法第十条规定“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或档案工作人员移交，集中管理，任何人不得据为己有。”这里讲到归档材料移交的两种形式，一种是向本单位档案机构移交；一种是向档案工作人员移交。这两种移交方式，在一定程度上表明了一个单位的层级，就是说，建立了综合档案机构的单位层级就较高，而只设有档案工作人员单位，层级就较底。以我之浅见，层级较高的单位，即已建立了综合档案机构，但尚未成为单位各职能机构的平行机构，象这种类型的档案机构，就应成为该单位管理系统的一个子系统。科技档案条例规定：大、中型企、事业单位要设立直属的科技档案机构；小型企、事业单位，可以设立单独的科技档案室；也可以设立文书档案和科技统一管理的档案室，或配置专、兼职人员管理。这里讲的不论是大、中型企、事业单位，还是小型企事业单位，档案都要实行集中统一的管理，这是我国档案管理工作的基本原则。这里需要指出的是：即是小型企、事业单位或者说还尚未建立档案机构的单位，也会随着单位各项事业的发展，产生出大量有保存价值的档案，也会逐渐建立起档案机构，以适应整个档案事业发展的需要。从这个意义上讲，小单位的档案工作也应得到单位领导的重视。给予它一个应有的地位。

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