一、随着最近二十年来我国经济的连续快速发展，国内的产业结构发生了很大变化。第一产业占GDP的比重由1980年的28％下降到2001年的15％；第二产业占GDP的比重同期由48％上升到51％；第三产业占GDP的比重同期则由24％上升到33.6％。产业变化带来的直接影响之一就是农村产生了大批的剩余劳动力，其中相当多的部分涌向了城市。一方面使一大批大中城市原有的人口数量更加庞大；另一方面使小型城市或者乡镇的人口迅速增加，满足了生产力发展的需要。这些都加速了我国城市化发展。据统计，我国的城市数量已由一九七九年的193个增加为二00一年的669个，而且势头不减，在相当长的时间内仍将快速发展下去。我国城市化的快速发展从主流方面讲是好的，是改革开放后国家经济发展的必然趋势，有利于经济结构进一步优化，对提高我国的总体经济质量，增强我国产业在国际上的竞争力大有裨益。同时，我们也应该看到，在我国城市化进程中出现了诸多问题与弊病。这些问题与弊病若得不到妥善解决，将会对我国的城市化发展造成羁绊，严重些讲将会影响我国经济的健康发展。

二、我国城市化发展的特点和进程中出现的主要问题。

1、同欧美国家城市化进程相比，我国城市化进程的一个最显著特点就是发展的速度极不均衡，在近二十年中飞速发展而所遇到问题是集中出现的。欧美国家大多从十八世纪中叶完成产业革命时起就开始了大规模的城市化进程，至第二次世界大战之前其城市化进程基本完成，前后共用了近二百年的时间。但由于当时中国半封建半殖民地的地位和工业落后的状况，这种进程非常缓慢。直至新中国成立之后，尤其是改革开放的二十多年来，我国才开始了真正意义上的城市化进程。用“雨后春笋”“硕果累累”来形容并不过份。但同时，这一时期时间短、发展快的特点带来的问题是：政府没有足够的时间从容地处理产生的诸多问题，许多问题难以根治，往往治理的速度跟不上产生问题的速度，容易造成问题的积累，加大了解决的难度，一定程度上影响了城市化的良性发展。

2、如上特点还带来另一个值得格外注意的问题：城市的无序发展和资源的浪费。随着各地区尤其是经济较发达地区城市化进程加快，出现了新兴城市与老城市之间，本地区城市与外地区城市之间的竞争。需要指出的是，这种竞争是良性竞争本无可非议，但事实上许多这种竞争是建立在本地区、本城市狭隘利益之上的无序竞争。诸如：有些城市看到别的城市拥有港口，不管这个港口离它多近，多么方便它的利用，它也一定要建设自己的港口。长江中下游有些江段甚至出现了十几公里就建一个港口的怪现象。而在工业方面的无序竞争也让人吃惊。一个城市的某种产业效益不错，周围的城市就一哄而起竞相效仿而不顾自己的实际情况是否适合发展这种产业。而在旅游业方面这种无序竞争就更加突出。上述这些城市间的无序竞争造成了国家资源的极大浪费，影响了国家资源优势的整体发挥，对优势产业一体化发展形成障碍。

3、我国是个农业大国的特点，使我们在考虑城市化进程时不得不把注意力放在农村因素上。我国农村的庞大人口随着国家经济结构的变化出现了明显的趋势：农村流动人口越来越多，流动速度越来越快。这是农村在新时期的一个显著特点。这个特点对我国的城市化进程产生了巨大影响。

在现时我国的农村，农民并不具有对土地的所有权和自由买卖权，他们所具有的仅仅是土地使用权。这带来了两种结果：一种结果是当农民遇到自然灾害或经济问题仅靠土地难以为继时，他们只好两手空空放弃土地使用权，而进城谋生。另一种结果是一些经济条件较好地农民即使能够继续留在农村，由于不可能买到更多的土地，只能维持小规模的耕作方式，抗风险能力较弱，生活质量难以提高。以上两种结果都可以造成从农村流入城市的人口增加。虽然说随着城市的不断发展，流入城市的农民会越来越多是个趋势，但这个趋势应该是在国家可控状态下的，是“可预料的”活动。而现在这种毫无手段吸引农民留在土地上的状态所造成的流动并非好事。

4、我国城市中第三产业尚不发达，不能有效吸纳流入城市的人口，使就业问题更加突出。欧美发达国家的第三产业占GDP的比重到二十世纪八十年代末普遍超过50％，其中美国已达到65％。第三产业的迅速发展不但较好解决了城市本身的失业问题，而且吸纳了大批流入城市的农村人口。在我国城市中，第三产业虽然近期得到较快发展，但仍不很发达。统计数字表明，去年我国第三产业占GDP的比重仍然在30％多一些。又由于我国国有企业近些年较大幅度裁员－－职工下岗，使城市中就业问题尤显突出，这对政府解决农村富余人员进城工作带来更大的困难。

5、由于我国工业布局和地区经济发展的不均衡，造成东西地区城市发展的不均衡，这一特点是造成人员远距离流动的主要原因。改革开放的初期由于当时我国综合经济实力较弱，要在全国各地一齐发展工业是脱离实际的。国家领导层提出的首先加快东南沿海地区的经济建设，“让一部分人先富起来”的决策是正确的。经过二十多年连续的快速的发展，我国东南沿海各城市的经济实力明显增强，新兴工业蓬勃发展，吸纳了大批劳动力。但与此同时，东西地区之间经济发展速度和经济实力的差距日益明显，地区之间人民生活水平的差距日益拉大。这给东西地区的城市化发展都带来了问题：

（ 1）西北地区城市化进程明显滞后，吸引的资本较少，城市发展后劲不足。

（ 2）这些地区城市的第二、第三产业都不太发达，不能有效吸纳周围农村的多余劳动力。

（ 3）这使得这些地区的农村富余劳动力大量地、跨地区地向沿海城市流动，不仅给这些城市带来较大人口压力，而且带来诸如交通运输、环境保护、社会治安等方面的问题。

6、我国的总体社会保障体系还不完善，城市中仍存在大量的低收入人群。发达国家解决城市低收入人群生活的办法是采取建立较为完善的福利制度的社会保障体系。在解决这部分人的温饱问题的同时，也保证了农产品的价格可以根据市场情况维持在一个适度的水平，这也保障了农民的收入不致太低。中国的国情决定了我国不可能在短期内建立起一个完善的社会保障体系和高福利制度（虽然政府做了大量的尝试但仍需时日）。这使城市中低收入人群不能接受在他们看来较高的粮食和农产品的价格。这限制了农产品提高到一个适当的价格水平，必然使农民的收入一直徘徊在低水平上。这个现实造成农民没有足够的资金用以提高农产品的产量和质量。这造成了城乡之间的一个恶性循环。

三、对上述问题的思考与对策

•  加强各级政府在城市化进程中的宏观调控作用。

　　我国现在正处在一个经济持续、快速、健康发展的历史时期。我们要在几十年的时间里做完西方国家数百年做完的事情。由于城市化问题绝非仅仅是城市本身的建设和发展问题，在我国它更多地涉及到相关的农村、农业和农民问题。这使我国的城市化进程格外艰辛，其重要性也格外突出。若要在相对短的时间内解决相对多的问题，完全按照西方国家的办法按步就班地做不行。应该在特殊的历史时期，结合中国的国情采取有效的方式和措施解决城市化进程中出现的诸多问题。其中最为有效的办法之一就是加强各级政府在这方面的宏观调控作用。

（ 1）首先需要明确的一点就是：国家在城市化进程中所起的宏观调控作用尤其重要。但这种作用必须同整个国家经济政策相协调，同市场经济的规划和发展规律相适应。国家应在这方面宏观调控的主要内容是：

●各地区经济发展布局符合国家经济发展的总规划。

●产业调整的宏观政策。

●制定刺激城市化发展的相关政策和防止进程失控的制约性规定。重点调控地区间、城市间的产业优化整合，实现国家资源的优化配置。

●建立通畅有效的信息系统，掌握实际进程总体状态。

●指定部门进行城市发展进程评估（年度、跨年度）。

●进行区域人口流动的设计与控制。

●关于资金调配所起的调控作用。

●监督和督促地方政府制订本地城市化发展的规划、规定和相关的标准的实施办法。

●改善环境和提高人口素质的政策规定。

（ 2）地方政府在城市化进程中应起的作用：

●本地区、本城市的产业调整规划；产业优化整合、优化资源配置、实现整体发展优势。

●吸引投资的优惠政策。

●关于建立社会保障体系（含医疗保险制度）的政策规定。

●对市政建议与投资的规定，公益事业及公益设施的规定。

●企业用工制度及相关规定。

●关于商业用地的规定。

●对乡镇工业同水电供应设施同步发展的规定。

●关于扶持农业机械化和向优势产业发展的相关政策。

●对贫困地区的低息贷款和低税收政策。

●对流动人口的管理制度。

●关于环境保护的政策和规定。

2、应着力探讨和研究在农村实行土地的公司化经营和自由买卖制度。

　　为避免在短期内出现大量的农村流动人口，减轻城市化进程中过大的人口压力，关键在于对农村流动人口实行有效调控。若实现这点必须考虑造成农村人口流动的因素和农民本身的问题。现在一个明显的事实是我国农村中绝大多数农民仍在进行小规模的土地经营，不但效益较低而且抗风险能力很差。扭转这种状况的可行办法是改变现行的农村土地政策。应该积极地探讨这样的土地政策：即把土地的使用权变成所有权，让农民真正拥有自己的土地。农民拥有土地的所有权才可能将土地转化为股份，在农村实行土地的公司化经营就有了可能性。实行土地公司化经营后，农民以土地为股份参与经营，公司按股分红。土地的公司化经营有利于实行大规模机械化耕作方式；能够统一规划和利用土地；有利于农村同城市商业供销系统直接签订供销合同；有利于水利建设和科学种田。这将大幅度提高土地的产出效益，在农民本身能获得更多的收益的同时其抗风险能力也大大提高。当然，在实行土地公司化经营中应该允许农民买卖和转让股份－－即自由买卖土地。这种土地公司化经营同大跃进时期的人民公社有着本质上的区别：

（ 1）土地公司化经营是农民的自愿行为而非强制性。农民可以根据自己的具体情况决定是否加入；

（ 2）农民以土地为股加入土地经营公司之后，其所有权性质未发生变化，仍归农民所有；

（ 3）农民可以对其土地所有权进行买卖和转让。

　　实行土地公司化经营和自由的土地买卖政策，使前面“二· 3”中所述的难点问题迎刃而解。不论是农民放弃土地转向在农村搞其他副业，还是农民弃农进入城市，他将再也不是两手空空而是带着相当的资本。建议国家在西部地区以土地耕作为主业的农村搞试点，若取得成功则可在其他地区推广，这样做比较稳妥。

3、防止出现城市的过度膨胀而带来诸多“城市病”，应该加快卫星城的规划和建设。国家应从战略的高度认识和解决这个问题。

　　大量的农村人口涌向城市虽然有其有利的一面：即提供了大批的廉价劳动力和增加了消费能力，可以降低企业以及城市的成本。但如果这种流动是处于失控状态，则带来的弊端则更加明显，尤其象北京、上海、广州、深圳等城市现在已经在人口的压力之下不堪重负。如果再涌进更多的人口必然造成诸多问题，带来“城市病”：居住的拥挤、居住环境恶化、交通更加不畅，城市失业人口增多，失学儿童增多，整个城市环境卫生面临严峻局面等等。这并非危言耸听，这种“城市病”已经在一些发展中国家的超大型城市中显露无遗，如墨西哥城、巴西圣保罗、里约热内卢、泰国曼谷等。笔者曾亲眼目睹这些城市由于人口过多带来的种种弊端：交通堵塞、公共场所卫生条件变差，部分街区垃圾遍地、脏水漫流、蚊蝇孳生、失业人口增多。甚至出现了外来人口密集居住的肮脏破烂的“城中村”现象，使这些国家的政府深感头痛。

　　我们不应该再走在他国已被证明行不通的道路了。前车之鉴 应认真思考。我国应对人口超过五百万的大城市实行流动人口控制。疏导流动人口流向周边的城市。这需要加快在大城市的周边规划和建设一批“卫星城”。卫星城的人口规模在10万－50万人之间。不但可以吸纳大量的农村流动人口，还由于同大城市距离较近而方便提供所需的劳动力，也方便把大城市里占地较多、用人较多的企业和项目转移到卫生城中。能较好地缓解大城市人口压力和土地压力、交通压力等。另一方面，国家应该把卫星城的建设提高到战略的高度来考虑。如果重型工业、尖端科技企业过份集中在少数特大城市中，一旦发生战事转移来不及将造成极端严重的损失。从现在起我国就应该有计划地把一些至关重要的工业企业分散到卫星城中。在这方面我国应向德国、美国等国家学习。

4、加快城市第三产业发展，为安排更多失业人员就业和优化产业结构创造条件。

　　我国的第三产业近年虽然已具一定规模（占 GDP的33％），但同发达国家相比差距仍很大。我国是一个历史悠久、文化悠久的发展中国家，在发展第三产业方面大有文章可做。

（ 1）在健全社会保障体系和服务功能方面。有养老院、休疗中心，家政业务等业务大有潜力可挖。

（ 2）交通运输方面。应加大物流业的开发和投资，扩大城市停车场的建设，港口、车站、机场附近装卸业务的衍生业务。

（ 3）金融保险业方面。成立私人银行、扩大保险险种和范围，保险的人性化服务等仍有发展余地。

（ 4）信息产业方面。高新信息技术的应用、各种通讯设备的升级及维护维修业务，家庭影像及信息一体化的发掘等等。

（ 5）文化艺术方面。应努力形成相关产业，民间作坊式的手工艺品有待发掘和形成规模。

（ 6）旅游及餐饮业方面。发掘除风景旅游之外的“民族风俗旅游”“民间文化旅游”等新项目；同国外旅游公司合作发展“跨国境旅游”和“两头在外旅游”。餐饮方面则有中式快餐、早餐卖送等业务仍有较大市场。

　　大力发展第三产业不仅可以产生良好的经济效益，改善我国的产业结构，更可以安排大量人员就业，这对吸纳农村流动人口、减轻第二产业更新换代产生的人员压力将起到越来越重要的作用。

5、加快实现“城乡一体化”、

　　实现“城乡一体化”应该从城乡两个方面延伸和融合。在各城市尤其是大中城市的城乡结合部加快规划和建设。消除城市边缘人口集聚地的贫困化倾向；建设广阔的蔬菜水果和副食基地；保留并优化特有的乡村景色，成为城里人旅游和渡假的去处。在同城市邻近的广大农村地区应加速同城市商贸系统建立畅通的一体化产供销渠道。要重点对乡村道路进行规划和建设，使同城市间的主要道路连成网络。大力兴建小型适用的商业设施，集中设计和建设住宅、完善村民通讯设施。人口较集中的地方建立学校。这里特别应该指出的是，加速发发展小城镇的建设是实现“城乡一体化”的重要途径。由于小城镇（县城和乡镇）起着城市与乡村之间的纽带作用，抓好小城镇建设要同上述的建议“卫星城”结合起来考虑。如果一些小城镇距离大城市较近，即可按照建设“卫星城”的思路来规划和建设；如果小城镇离大城市较远，则需要结合本地的具体情况来规划和建设。关键在于利用好本地的资源优势，搞好农业产业化经营，大力兴办乡镇企业，把农机制造维修，农副产品加工等作为主要产业。在小城镇的公用设施建设管理上要借鉴大中城市的管理模式，实行规范化管理。

6、在城市化进程中国家应加大向西部的投资和政策的倾斜，使西部地区的城市发展中的环境保护水平和人口素质水平得到较大幅度提高。

　　由于历史和地理等方面的原因，西部城市发展较东南沿海城市的发展有较大的差距，面临着更多的困难，除经济不发达这一因素外，环境条件差和人口素质较低是两个重要因素。西部多数地区自然环境条件较差，空气干燥，沙地和黄土地上的植被较少，水利资源相对贫乏。而教育资源的分布更是明显不足，教育反差大，教育的落后甚于经济上的落后。鉴于这种情况，国家应该对西部的城市化进程更加重视并采取如下措施：

（ 1）对西部地区加大投资力度，对具有重要战略意义但自然条件较差的城市要优先加大投资力度，特别在环境和教育投资方面。

（ 2）对这些地区制定优惠的政策，在投资政策、税收政策、招商引资政策以及人事政策等方面都要有明显倾斜，以加大这些地区的吸引力。

（ 3）加强西部地区的科技力量，提高西部地区产业的科技含量。西部地区城市发展不能走东南沿海的路子，必须实现某种程度的跨越式发展。否则两者之间的差距会随着时间推移而日益加大。这就要求西部地区要走自己的路，在经济发展、城市进程、农业更新等方面要有更高的科技含量，以图某种突破。要达到这个目的，一方面需要全国各大科技院校和研究所要面向西部，选择恰当的课题和科目、项目，使科研同西部开发和发展有机结合起来；另一方面有计划地从本地选派相关人员送到科研院校研究所学习培训，或者选派部分国家尖端科研人员到西部地区进行指导和培训，有力地带动当地的科研力量。

（ 4）制定提高西部地区人口素质的规划和实施方案。在西部地区的城市中重点是要抓好学校的建设和教师队伍的建设。在西部地区的农村中主要是搞好同农牧业等有直接关联的各种培训。可以从各个村、乡、镇中选送人员去指定的院校学习，也可派专家和教师到农村授课或办专业培训班。在学习和培训中应注重把先进的知识和技术贯通其中，在提高原有知识技能水平的同时开发劳动者的才智潜力，以期促进劳动者素质的普遍提高，使之同西部地区的物质资本结合在一起更快地推动西部地区经济向前发展。

秦皇岛港务集团公司

王阳洋

二 00 三年四月十日