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作者简历：翟廷巨，男，1947年12月生，四川遂宁人，大专文化程度，现任职于四川省遂宁市劳动和社会保障局。自参加工作以来，积累了丰富的实践经验，先后撰写了10多篇学术论文，分别在国家，省，市级刊物发表，并先后获优秀论文奖。
论文：
事实劳动关系引发的劳动保障纠纷，是当前劳动保障行政执法最棘手的问题。如何正确认识和理解事实劳动关系及其纠纷的处理，有助于劳动保障行政执法的顺利进行。
一、概念认识
所谓事实劳动关系，笔者认为，是指用人单位与劳动者形成的无劳动合同的劳动关系。原劳动部印发的《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见的通知》（劳部发[1995]309号）第17条规定，"用人单位与劳动者之间形成了事实的劳动关系，而用人单位故意拖延不订立劳动合同，劳动行政部门应予纠正。用人单位因此给劳动者造成损害的，应按原劳动部关于《违反<劳动法>有关劳动合同规定的赔偿办法》（劳部发[1995]223号）的规定进行赔偿"。这是我国《劳动法》颁布后第一个提出事实劳动关系及其问题处理的政策规定。
事实劳动关系属于劳动关系的范畴。劳动关系，是指《劳动法》所规范和保护的那部分社会关系。《劳动法》第16条规定"劳动合同是劳动者与用人单位确定劳动关系，明确双方权利和义务的协议，建立劳动关系应当订立劳动合同�"这就从法律上明确了劳动关系双方当事人是用人单位和劳动者，劳动者与用人单位在劳动过程中发生的关系即为劳动关系。劳动合同作为确立劳动关系的形式，是依法调整劳动关系的重要依据。建立劳动关系必须订阅劳动合同，对《劳动法》的这一规定无可非议。但执行中单纯以签订劳动合同为衡量是否存在劳动关系的标准，则滋长了用工不签订劳动合同的违法行为。有鉴于此，事实劳动关系应该是劳动关系的范畴。用工单位有偿使用劳动者，无论是故意还是无意不订阅劳动合同，都应视为存在劳动关系，劳动者在劳动过程中发生的劳动保障纠纷，都应依据《劳动法》调整。
二，产生原因
1.用工订阅劳动合同，是形成事实劳动关系的根本原因。
用人单位与劳动者虽然存在劳动关系，但缺少劳动合同的必要形式，自然成为了事实劳动关系。用人单位用工不签订劳动合同双主要受利益驱动支配。用人单位为了自己的利益用工不签订劳动合同，既逃避法规规定的社会保险费用的支付，又推卸对发生问题的责任，还可以不按规定支付劳动者的工资报酬。因此，用工中能不签订劳动合同就不签订，或签订的劳动合同不规范。而劳动者这个方面，由于现阶段劳动力过剩和就业岗位严重不足的矛盾突出，求职难，一些劳动者只满足有工作有收入，而放弃了应该享有的权利；也有部分劳动者不清楚该享受的权利，他们不得不迎合用人单位不签订劳动合同的违法行为，从而形成事实劳动关系。
2．现行劳动保障法规依据不充分，是形成事实劳动关系及其纠纷的客观原因
目前为止，对事实劳动关系发生的纠纷及处理，仅《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见的通知》（劳动部发[1995]309号）文中有规定，其中"故意拖延不订立劳动合同"的提法，在操作中界定难度大。现行法规对事实劳动关系引发较多的工伤处理都没有明确的规定，虽然有的劳动保障业务宣传资料在工伤保险政策解答中明确了事实劳动关系引发的工伤纠纷按工伤法规处理，但法院裁决时又不认可。劳动保障法规依据不充分，增加了劳动保障行政执法难度，事实劳动关系及纠纷和申请裁决的案件增多。
3．劳动保障行政执法力度不够，是形成事实劳动关系的重要原因。
除现行劳动保障法规不充分导致执法难外，劳动保障监察执法受人员编制，经费，工具的限制则是执法力度不够的重要因素之一。用人单位享有自主用工权，劳动保障监察执法机构对一些用人单位用工不备案，不签订劳动合同的监察执法力不从心。
三、对策建议
1.加强劳动法律法规宣传力度，提高用人单位依法用工的认识。
过去宣传是有声势和规模的，但宣传的广度和宣传对象接收等方面还有差距。宣传对象对不利于自身利益或一时不涉及的不关心，或一知半解。因此，宣传要在深度上下功夫。诸如，选择有代表性事实劳动关系引发纠纷的案例公开处理，在私营企业，个体经济比较集中的区域进行宣传等。
2．加大劳动保障行政执法力度
一是尽快出台有关法规，规章。为便于操作，对一些细节也要明确。诸如：发包单位与私人承包者可以不签订劳动合同，但必有把承包者的承担能力作为首要条件，在经济合同中明确承包者用人要签订劳动合同和对发生的劳动保障纠纷的责任。承包者不具备承担能力和用工不订立合法的劳动合同，应对劳动保障纠纷负主要责任，发包者负连带责任。一月以内的临时性计时和计件用工可以不签订劳动合同，但报酬必须按有关法规支付，发生工伤纠纷按工伤性质认定和处理。
二是按照十六大提出的"依法加强劳动用工管理，保障劳动者合法权利"和政府进一步转变职能的要求，加强劳动保障监察执法的人力，物力和精力的投入，注意解决好区县的问题。
三是用工订立劳动合同作为监察执法的重点。对用工单位订立劳动合同的情况进行一次清理，对过去发生的问题督促纠正，对劳动者造成损害的严格按《违反<劳动法>有关劳动合同规定的赔偿办法》（劳部发[1995]223号）的规定处理。
四是严格执法，依法办事。对新发生的问题，综合运用法律手段，经济手段主和必要的行政手段处理。
3.协调有关部门齐抓共管
事实劳动关系及其引发的纠纷涉及面宽，有的问题直接与政府一些职能部门的职能有关。劳动保障行政部门要加强与这些部门的联系，共同提高对有关法律法规的认识，在预防形成事实劳动关系和处理纠纷上求得支持，协助。必要时，通过政府统一行动，解决棘手的问题。
4．进一步加强劳动保障行政工作制度化，法制化建设。
十六大指出，全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力。劳动者作为生产力的主要因素，保护其合法权利是解放和发展生产力不可缺少的条件，是劳动保障行政部门义不容辞的职责。因此，加快劳动保障行政工作制度化，法制化的进程十分重要。一是地方劳动保障部门要积极向制定法规的政府和国家有关的职能机关建议出台有关法规，规章，同时针对本地问题及时制定实施办法；二是搞好协调，监督检查。劳动争议处理机构，要有效地对纠纷进行调解，评判和处理。劳动保障监察机构，要勇于依法进行监督，检查，严格依法惩处违法违规行为，公正执法，不怕挫折；三是搞好服务。通过职业介绍政策咨询，信息传递等渠道和措施，为用人单位和劳动者提供帮助。同时，认真做好来信来访工作。
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