对税银库一体化建设中若干问题的认识

广东省广州市 黄桂祥

近年来，全国税务系统顺应形势发展要求，在开发应用统一征管软件和推动信息共享的实践上，做了大量探索创新工作，取得了令人瞩目的成果。其中，广东深圳，佛山，广州等地税部门先后以会计核算和纳税申报为突破口，成功地实现了税务与银行，国库的横向联网，从而提高税收征管效能，推动政府电子政务信息共享上迈出坚实一步，也为新一轮应用信息技术，深化征管改革积累了有益的以验。但是由于受观念，体制，法规等因素的影响，上述地区推行的税银库联网所引起的业务调整和运作模式的差异，在赞赏，肯定中也遇到一些疑虑和议论，因此，作者认为有必要面对问题，深入调研，客观分析，以真正把握事物的本质和发展趋向。
一 税银库一体化的含义与功能
税银库一体化是税务局，银行，国库三方，运用信息技术和准确完赖的初始化数据，按相互达到的协议，办一共同承担的涉税业务的简称。它一般以合作三方内部统一的业务系统和电信网络为基础，按统一规范的业务需求开发联网办税软件，通过税务局，银行，国库之间专线联网，在受理纳税人申报纳税或办理扣税业务时，从纳税人扣税帐户上，直接扣缴当期应纳税款，实现税款及时足额入库。
从技术构成看，完整的税银库一体第系统呈三角型拓扑连接，它以税务局为起点，通过路由设备、TCP/IP协议和光纤网络等，分别与银行，国库专线联网，国库与称赞，税务局之间的主机数据核对以及税款扣缴入库，勾兑比销待都通过该网络系统实现，故称税银库一体化。综合分析，它具有以下基本功能：
一是通讯会话功能。二是受理申报功能。三是自动比销功能。四是入库无纸化功能。
从上述功能可以看出，广义的税银库一体化并不是单一的税款征收系统，而是税款征收，划解，核算的电子化和规范化工程，它通过涉税各方的网络连接过程，推动了业务优化，技术更新，资源整合和制度创新等，客观上规范了税银库三方和纳税人的办税行为，从而在一定程度上构建起一个新的良好办税环境。
二 关于商业银行能否无偿合作的问题
在税银库一体化的合作中，商业银行行为何愿意无偿运用自身条件代收税费呢？原因是比较多的，但归纳起来，主要是银行基地经济效益和社会效益的长远考虑，为提高银行自身价值，愿意与税务部门合作。
首先，在经济效益上有两方面好处：（1）开立帐良，增加储蓄。在税银合作中，为了方便银行受托扣税，确保纳税人当期应纳税款在申报后及时足额入库，一般需由税务部门在宣传引导的同时，要求各纳税人到指定的合作银行开立专门的扣税帐户，并事先储足资金，供银行按税务局方指令信息扣税。因此，增强了合作银行的竞争优势，使众多纳税人变成中介服务对象，并增加了储蓄资金，直接带来经济利益，而且为扩大彼此合物提供了更多可能的机会。（2）短期资金，增加头寸。在金融市场里银行间同业拆借活动非常活跃，通过同业拆借，可使商业银行在不必保持大量超额准备金的前提下，就能满足存款支付的需要。同业拆借的最大特点就是融通资金的期限比较短，一般是1天，2天或1星期，最短为几个小时，或隔夜。也就是说，商业银行可在很短的时限里，通过资金拆借调剂头寸，并从中获得收益。可见，合作银行代办扣税业务虽未从中直接得到手续费，但代收税费毕竟有一二天合理合法的沉淀时间，通过安全启用这笔短期头寸，让其进入流通环节，不但间接减少银行拆借资金，而且可将多余资金向资金不足的同业者拆出，从而增加融资利润，实现银行经营目标。
其次，银行愿意无偿与税务部门合作还有其提高社会信誉，商业品牌以及加强税务协作的正面考虑。当然，从长远来看，我们还应按市场经济规律办事，突破一些滞后的政策规定，尽快研究解决银行代收税费的手续费等问题。同时，要尽快畅通税银库一体化的渠道，使纳税人在网上申报和缴纳税款。
三 关于税银合作合法性的问题
税银库一体化工程是税收征管信息建设的具体形式，在满足税务，银行，国库征收，划解，监控的效率与质量，方便纳税人纳税申报方面起到重要作用。但有同志提出，银行代办纳税人申报业务是否造成税务部门职能旁移，其法律依据是什么？类似的问题还包括有关票证的改革是否合法，安全等等，这些都是税银库一体化甚至是整个税收征管信息化不能回避的基础性问题。
实践证明，银行受托代办税务征收前台部分业务，不涉及任何税收政策，不侵蚀任何财政利益，不增加任何纳税人的负担，它所带来的是方便征纳双方办税业务，降低双方办税成本，是实实在在的好事。我闪以佛山市的做法为例，看看税银台作的业务模式及其一般规程。
先看税银合作的业务模式。
再看银行对纳税申报的审核。
从上述税银合作模式及银行对纳税申报审核的过程可以看出，合作银行办理纳税早报的整个操作，都是在税务局方主机事先设定的信息指引下运行的，不涉及任何税政管理，更无权确定或修改纳税人的纳税事项，而且代理税收业务的操作要受税务局方有关制度和合物双方协议和约束，不存在税务职能转移的问题。相反，由于实行税银库横向联网，为税务部门加强基础管理，充分发挥税收职能作用提供了新的条件。而所谓的法律依据，也由于银行代理纳税人申报虽不属法律，法规规定的扣缴义务，但它以行政合同方式确定代征的义务，是税银合作双方自愿约定的合法行为，完全符合新《税收征管法》及其实施细则的立法精神，也完全符合商业银行的经营规则和法律。
同样，有关实行税银库联网后必须变革传统的票证管理而引发的法律依据问题，也已被实践逐步澄清。很多五六十年代制定的传统票证及其管理制度，不但无法适应新世纪信息化条件下的税收管理要求，甚至成为高质效管理的障碍。而类似由税务部门设计和监印监管的专用扣税凭证，完全可以满足征纳双方记账，核算和票款安全的要求。网络技术的迅速发展，也为实行纳税的核算"无纸?quot;提供了完备的条件，几十年一贯制的"陈年老票"将完成其历史使命。
四，关于税银联网模式选择的问题。
据了解，从数据流序和资金流序看，目前全国税银库横向联网的模式，有代表性的主要有两种：一种是税式在广东都有成功例子，前者可以佛山市地方税务局为代表，后者是广州市国家税务局和地方税务局的试点做法。两种模式都起到实时扣税和税金核算电子化的作用，在提高效率，加强监控上没有本质的区别。但流序不同，业务和系统的先进性，扩展性也就不同。
立足于国库平台的税--库--银模式，充分利用和发挥了国库清算和督促作用，在后台处理上比税--银--库模式更加便捷，高效。主要表现在：（1）在征税期纳税人到税务部门申报纳税时，税务部门直接向国库发出相应扣税信息， 国库主机再将扣税信息转发有关商业银行，商业银行受令后实时冻结或扣缴纳税人账户相液压的税款，税务部门不必相各商业银行再行联网。（2）税务部门向国库发出的扣税信息，形成减少了税务部门与各家商业银行对账环节，月终扫数的扯皮和入库出错现象大为减少，而税金划解核算全部电子自动实现，国库监控力度大大增加，税收计会统挂帅与效率也迅速提高。（3）通过国库发出扣税信息，各商业银行视扣税为普通的结算业务，既不会花太多"精力"，也不会提出额外的补偿要求。而且，通过特有的国库平台，委托扣税便成了一项公开业务，可以面向市场，方便纳税人到任何一家符合条件的商业银行开户纳税，做到公开公平，实现公信。这是实行税--库--银模式的主要好处，它突出了税库之间紧密联系，尤其是国库主动性的前提特点。
但与佛山市已实践一年多的税--银--库模式相比，税--库--银模式淡化了商业银行角色，未由商业银行代办理受理纳税人申报纳税业务，客观上缩小了多元化受理纳税申报渠道，减弱了信息技术对税收管变革的综合作用。比较而言，税--库-银模式有以下几方面的不足：（1）税务部门自主性较差，协调难度大。合作部门往往过度强调自身的困难，致使税务部门在协调中不得不做出一些让步。实际上税银库联网作为电子政务的重要组成部分，现应由各级政府牵头促成。（2）商业银行也缺乏积极性。因为国库代发扣税信息，银行实时扣税，瞬间到账，再没有合法合理的资金效益，参与热情减少。如果政策上不解决手续费问题，商业银行也不会接受类似"专用扣税凭证"一类较复杂的使用，管理制度，其资源也得不到共享。（3）纳税人纳税申报和税务部门前台工作压力尚未得到实质上的缓解。由于在征收期纳税人办理纳税申报时，要配合税务部门一逐一审核录入相关信息，稍有阻滞或人机误差，难免会出现排长队现象。而且，由于要保留原有的办税中心，税务一线场地和人员得不到收缩，优化等等，直接弱化了税库联网一体化的意义，不利于实行扁平化管理的目标要求。
还有一个问题是，由于突出国库而淡化了商业银行的作用，将对今后的通过商业银行加强税收监管带来不利。因为，虽然两者在税务合作中都起到重要作用，但两者的性质和管理功能是不同的。国库的主要职责：一是办理预算收入的收纳，划分和留解，二是办理预算支出的拨付。其收与支实质是财政内部署"分蛋糕"的行为，与税收特别是税收征管没有直接关系。而商业银行则是社会资金的总出纳，不管任何集团，组织，个人资金的借贷，储蓄和往来结算，作为中介商业银行都可一一代办。因此，从全局意义讲，各商业银行经理和掌握着全社会最丰富，最完整的资金财富信息。而宠大的社会资金往往就是潜在的巨额税源，迫切需对税源，税基的监控，并最终依法转化为现实税收。这是世界上先进国家限制现金交易，强调税银互联互通的意义所在。因此，注重突出商业银行代理社会资金的作用，就可以有效获取社会财富的海量信息，及时筛选，监控纳税人资金存储和运动情况，为检查纳税人的生产经营活动和资金状况提供线索，打击和防止偷，逃，欠税行为。
综上所述，我们认为税--库--银模式，发挥了国库机构特有的促进监督作用，后台业务处理效益和质量迅速提高，系统的先进性较强，是税收核算管理的一次飞跃。而税--银--库模式，将税务部门前台征收业务转移到合作银行，这是一个根本性变革，而后台的税收核算也同样实现了电子化，并且具有不可替代的监控税源的潜在作用。可见该模式的功能更大，其基础性的扩展性也更强，发展的空间很大。对此，应当给予更多的研究和肯定。

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